VI SA/Wa 2196/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej jako u.d.p., oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433) - dalej jako rozporządzenie, decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., o nałożeniu na G. P. (dalej także jako skarżący) kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lipca 2011 r., na drodze krajowej nr [...], odcinek G. (obwodnica G.) – J., inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli drogowej zespół pojazdów: samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Skarżący poruszał się po odcinku drodze krajowej wyszczególnionej w załączniku nr 1 rozporządzenia. Kontrola pojazdu potwierdziła, iż zatrzymany pojazd nie był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych (jednostkę pokładową viaBOX), zaś za przejazd na kontrolowanym odcinku drogi krajowej nie uiszczono opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Czynności kontrolne zostały opisane w protokole kontroli, który kierowca podpisał bez zastrzeżeń. Kierowca został przesłuchany w charakterze świadka. Konsekwencją tego było nałożenie kary pieniężnej na kierującego pojazdem stosownie do treści art. 13 k ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W powyższym stanie faktycznym decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu, bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Skarżący złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niecelowej. Zarzucił naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego i nieustalenie prawdy obiektywnej oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wymogu prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż nie miał świadomości swego czynu oraz nie znał nowego systemu uiszczania opłat. Stwierdził, iż wyjechał w trasę z przedpłatą w wysokości 120 zł, natomiast w momencie kontroli urządzenie wykazało minus 70 zł. Wskazał, iż urządzenie do elektronicznego poboru opłat za przejazd po wyznaczonych, płatnych odcinkach dróg, było ustawione na jazdę z przyczepą, podczas gdy w tym czasie wykonał trzy kursy bez przyczepy. Zarzucił organowi, iż nie wziął tych okoliczności pod uwagę, ponadto z uwagi na problemy z wdrożeniem nowego systemu, kierowcy w pierwszym okresie od jego wprowadzenia powinni być traktowani ochronnie. Poinformował, iż nie posiadał informacji, iż istnieje możliwość założenia konta w trybie z odroczoną płatnością poprzez zawarcie umowy z firmą VIATOLL. Powołał się na swoją trudną sytuację majątkową. Rozpoznając odwołanie organ powołał przepisy regulujące elektroniczny system opłat, który wszedł w życie w dniu 1 lipca 2011 r. Podniósł, iż obowiązek ponoszenia powyższej opłaty spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wskazuje wykładnia normy prawnej zawartej w przepisie art. 13k ustawy o drogach publicznych. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że w świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Zdaniem organu, zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Organ odwoławczy wskazał, iż kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązujących w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Podkreślił, że obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz.1391). Stosownie do art. 9 tej ustawy, przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r., a więc z ponad trzyletnim vacatio legis. Strona miała zatem wystarczająco dużo czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi. Organ podkreślił, iż strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, brała bezpośredni udział w przeprowadzonej kontroli i miała możliwość zgłaszania uwag do protokołu kontroli. Wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 13i ust. 4a pkt 2 u.d.p. kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie, o którym mowa w ust. 3, jest obowiązany do wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu. Reguły postępowania służące wypełnieniu obowiązku wynikającego z ustawy zostały zapisane w instrukcji obsługi urządzenia w punkcie F, dotyczącym zastosowania urządzenia w przypadku deklaracji przyczepy. Informacje dotyczące właściwego postępowania z urządzeniem w przypadku pojazdów z przyczepą zostały zawarte także na stronie internetowej Viatolla www.viatoll.pl. W świetle powyższego, obowiązkiem strony było prawidłowe wypełnienie dyspozycji art. 13i ust. 4a pkt 2 u.d.p. Organ odwoławczy stwierdził, iż okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13 k ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż od dnia 1 lipca 2011 r. system poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, oparty na kartach opłat drogowych (tzw. "winietach") został zastąpiony przez system elektronicznego poboru opłat. W tej sytuacji, zdaniem organu, od dnia 1 lipca 2011 r. nie istnieje zatem inna forma poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, niż w ramach systemu elektronicznego. Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 133, poz. 773), dopuszczalnym jest przeprowadzanie kontroli stacjonarnej oraz kontroli mobilnej, celem sprawdzenia prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ wyjaśnił, że kontrola stacjonarna polega na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za pomocą stacjonarnych lub przenośnych przyrządów automatycznych ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (por. § 2 pkt 10 ww. rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 r.). Kontrola mobilna polega natomiast na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej dokonywanej bezpośrednio przez kontrolującego, tj. funkcjonariusza Policji, inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, naczelnika urzędu celnego, dyrektora izby celnej, funkcjonariusza Straży Granicznej (por. § 2 pkt 11 ww. rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 r., w zw. z art. 131 ust. 1 u.d.p.). Organ odwoławczy podkreślił, że w Polsce w systemie elektronicznego poboru opłat wykorzystywana jest technologia mikrofalowa DSRC (Dedicated Short Rangę Communication - dedykowana komunikacja krótkiego zasięgu). Wyjaśnił, że technologia DSRC działa w oparciu o dwa rodzaje współpracujących urządzeń: czujniki rejestrujące fale, umieszczone na bramownicach wzniesionych nad drogą objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej oraz transponderu (tzw. viaBOX) wysyłającego dane o pojeździe do czujników. W chwili, gdy kierujący pojazdem przejeżdża pod bramownicą lub do pojazdu zbliży się Mobilna Jednostka Kontrolna Inspekcji Transportu Drogowego, nawiązywana jest łączność między bramownicą (lub Mobilną Jednostką Kontrolną), a jednostką pokładową (viaBOX) zainstalowaną w pojeździe. Dane o pojeździe przekazywane są do operatora, a następnie centrum rozliczeniowego. Na bramownicach zainstalowane są również urządzenia pozwalające na ujawnienie oraz rejestrację pojazdów, które nie uiściły opłaty elektronicznej. Wskazał, iż protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń, co miało w mniejszej sprawie, stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego. Organ, rozstrzygając sprawę, nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Wobec powyższego skarżący wykonując przejazd w ustalonym powyżej stanie faktycznym był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Powyższego obowiązku kierujący pojazdem nie dopełnił, dlatego też organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i nałożył karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Na powyższą decyzję z dnia [...] września 2011 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie popędzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego i nieustalenie prawdy obiektywnej oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wymogu prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Uzasadniając swoją skargę skarżący powtórzył argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga G. P. nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. nie naruszają prawa. Na wstępie należy podnieść, że w myśl art. 6 k.p.a. "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Ta sformułowana w powyższym przepisie zasada praworządności jest powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, spełnione zostały wszystkie wymienione wyżej elementy tj. w sprawie orzekał organ właściwy oraz działał on na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Należy poza tym podkreślić, że odpowiedzialność administracyjna w przeciwieństwie do odpowiedzialności karnej jest odpowiedzialnością obiektywną tzn. powstaje ona za samo naruszenie danego przepisu prawa niezależnie od winy i świadomości sprawcy danego wykroczenia administracyjnego. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego w niespornym stanie faktycznym zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Z protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2011 r. wynika, że skarżący w momencie zatrzymania poruszał się zespołem pojazdów, składających się z samochodu ciężarowego i przyczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i po odcinku drogi krajowej nr [...] bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Niniejszy odcinek drogi krajowej został wskazany w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej. W powyżej ustalonym i niekwestionowanym przez skarżącego stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo uznał, iż istnieje podstawa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. W myśl bowiem obowiązującego w dacie kontroli art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych zobowiązani są do uiszczenia opłat elektronicznych, jeżeli poruszają się po nich m.in. zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej następuje w przypadku korzystania z drogi krajowej bądź jej odcinka, wymienionych w rozporządzeniu. W tym stanie rzeczy nałożenie na niego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł było zgodne z przepisami prawa tj. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.p.d. Odpowiedzialność przewidziana w tym przepisie obciąża "kierującego pojazdem samochodowym" a więc nie tylko przedsiębiorców ale także osoby prywatne, wykonujące przejazd na użytek własny. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej powstaje z cytowanych wyżej uregulowań ustawy o drogach publicznych w przypadku poruszania się do drogach krajowych lub ich odcinkach określonych w rozporządzeniu wykonawczym. W ocenie Sądu, należy uznać, iż organy obu instancji słusznie stwierdziły, że kierujący pojazdami samochodowymi mają bezwzględny obowiązek znajomości podstawowego zakresu przepisów dotyczących korzystania z dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych, nie może niewątpliwie być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Sąd przychylił się ponadto do stanowiska organów obu instancji, iż ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Zdaniem Sądu należy w tej sytuacji uznać, iż argumentacja strony skarżącej dotycząca kwestii braku zawinienia po jej stronie, nie ma w niniejszej sprawie jakiegokolwiek istotnego znaczenia, albowiem unormowania ustawy o drogach publicznych, powołane w spornych decyzjach organów obu instancji, nie uzależniają nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązujących w przewozach drogowym regulacji (w tym dotyczących opłat elektronicznych) od ustalenia winy podmiotu wykonujacego dany przewóz. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec podmiotów wykonujących przewóz po drogach publicznych bez dopełnienia stosownego obowiązku opłat, które nakładają na nich przepisy ustawy o drogach publicznych, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. W ocenie Sądu, obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana, jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa. Z obowiązujących powszechnie unormowań prawa krajowego wynika bezspornie, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego, w toku postępowania administracyjnego, dokonują jedynie stwierdzenia faktów i jeżeli ustalą naruszenie przepisów prawa - mają obowiązek zastosowania ściśle określonych sankcji. Dlatego też bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których skarżący dopuścił się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Z tych względów przyjąć trzeba, że przyczyny, z powodu których opłata elektroniczna nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania niniejszej sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły, że przesłanką odpowiedzialności skarżącego jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez niego określonego prawem obowiązku uiszczenia stosownej opłaty za przejazd po drodze publicznej. Nie budzi również jakichkolwiek wątpliwości, iż w niniejszej sprawie podmiotem odpowiedzialnym za przejazd pojazdem bez uiszczenia opłaty elektronicznej był kierujący pojazdem – skarżący G. P.. W ocenie Sądu, należy w konsekwencji uznać, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w spornych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie organ działał w ramach i na podstawie prawa. Interpretacja przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących opłaty elektronicznej nie budzi wątpliwości zaś długi okres vacatio legis ustawy nowelizacyjnej pozwalał na zapoznanie się z nowymi uregulowaniami, które jednakowo dotyczą wszystkich korzystających z dróg publicznych. W tym stanie rzeczy wobec niezasadności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.