VI SA/Wa 2197/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Asesor Izabela Głowacka-Klimas (spr.) WSA Małgorzata Grzelak Protokolant: Andrzej Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2005 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz H. S. kwotę 2865 (dwa tysiące osiemset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego ustalił następujący stan faktyczny: Dnia [...] lipca 2004 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], który wykonywał przewóz drogowy rzeczy na transie [...] - [...]. Pojazd był kierowany przez Pana D. S.. W toku czynności kontrolnych ustalono, że przewóz był wykonywany w imieniu Pana H. S.. Ponadto z okazanego przez kontrolowanego dokumentu wynikło, iż towar (konstrukcja ocynkowana) przewożony był z [...] z siedzibą w [...] do [...] z siedzibą w [...]. Ponadto z protokołu wydania przewożonego towaru wynikało, iż przewożony towar został wydany w [...]. Powyższe dokumenty świadczyły, iż przewóz był wykonywany między miejscami położonymi na terenie Polski, a kierowca nie okazał właściwego zezwolenia na przewóz kabotażowy. W związku z powyższym organ I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia, i nałożył karę pieniężną w kwocie 15 000 zł. W odwołaniu od niniejszej decyzji skarżący wyjaśnia, iż skontrolowany pojazd jest jego prywatną własnością oraz, że jest współwłaścicielem przedsiębiorstwa [...], tyle że nazwisko pisane jest po polsku. W Polsce również posiada działalność gospodarczą. Przewożony w dniu kontroli towar był przygotowany do wywiezienia za granicę państwa Polskiego do drugiej firmy skarżącego - pod nazwą [...] z siedzibą w Niemczech. Do odwołania strona dołączyła również protokół przesłuchania świadka Pana H. S. sporządzony dnia [...] marca 2003r. oraz fakturę VAT nr [...] świadczącą o tym, iż nabywcą przewożonego w dniu kontroli towaru było w/w przedsiębiorca z siedzibą w Niemczech a dostawcą przedsiębiorstwo z siedzibą w [...]. W uzupełnieniu odwołania skarżący podnosił, iż przewóz kabotażowy to przewóz wykonywany przez przewoźnika zagranicznego. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 16 przez przewoźnika zagranicznego należy rozumieć zagranicznego przedsiębiorcę uprawnionego do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego na podstawie przepisów obowiązujących w państwie, w którym znajduje się jego siedziba. Dalej skarżący podnosi, iż ta definicja przedsiębiorcy zagranicznego nie odnosi się do niego, gdyż jego przedsiębiorstwo, w Niemczech, w ogóle nie zajmuje się transportem drogowym. Skarżący oświadcza również, iż dokonywał przewozu towarów związanych z prowadzoną przez niego działalnością - celem dokonania jego obróbki w Polsce. Dlatego wykonywał międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2004r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wyjaśnił, że: Stosownie do art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym (zwanej dalej ustawą) przewóz kabotażowy jest to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przez zagranicznego przewoźnika drogowego przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wymaga zezwolenia na przewóz kabotażowy wydanego przez ministra właściwego do spraw transportu. Zezwolenie to może być wydane na wniosek zagranicznego przewoźnika drogowego pod warunkiem dołączenia do niego co najmniej dwóch pozytywnych opinii polskich organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszających przewoźników drogowych. Konsekwencją naruszenia w/w normy jest art. 92 ust. 1, który wskazuje, iż kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konkretyzacją tej normy jest lp. 1.3.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, która sankcjonuje karą 15000 złotych wykonywanie przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornym jest, że przedsiębiorca zagraniczny wykonywał, w chwili kontroli, przewóz pomiędzy miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej pojazdem zarejestrowanym za granicą. Podczas kontroli, kierujący pojazdem o nr rej. [...] okazał dokumenty, z których wynika, że towar przewożony był z [...] z siedzibą w [...] do [...] w [...]. Przewóz był dokonywany w imieniu Pana H. S. - [...] w Niemczech. Zgodnie z ustawą - prawo działalności gospodarczej, przedsiębiorca zagraniczny – osoba zagraniczna wykonująca działalność gospodarczą za granicą, a z kolei osoba zagraniczna to m.in. osoba fizyczna mająca stałe miejsce zamieszkania za granicą. Jednocześnie należy stwierdzić bezzasadność twierdzeń przytoczonych w odwołaniu. Ustawa o transporcie drogowym definiuje przewóz kabotażowy jako przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż nie chodzi tylko o przewoźnika zagranicznego, ale o wszystkich przedsiębiorców zagranicznych. Zatem przedmiot działalności gospodarczej wykonywanej przez przedsiębiorcę zagranicznego nie ma wpływu na fakt wykonywania przewozu kabotażowego. Jednocześnie art. 29 ustawy posługuje się pojęciem przewoźnika zagranicznego aby zaznaczyć, iż tylko przedsiębiorcy zagraniczni wykonujący transport drogowy mogą uzyskać zezwolenie na wykonywanie kabotażu. Podkreślenia wymaga, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest istotne co działo się z towarem po dostarczeniu na badane miejsce, lecz jedynie czy doszło do naruszenia prawa w zakresie wykonywania przewozu kabotażowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Pan H. S. zwany dalej skarżącym. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podnosi naruszenie przez organy zarówno I jak i II instancji : - ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a to art. 6 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w szczególności zaś zasady prawdy obiektywnej, - błąd w ustaleniach faktycznych, - naruszenie art. 4 pkt 12 i 16 oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) poprzez błędną ich interpretację. W uzasadnieniu podał między innymi, że: Należy stwierdzić, iż zarówno organ I jak i II instancji błędnie zinterpretowały przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym. Przepisy te w sposób jasny i niebudzący wątpliwości określają pojęcie przewozu kabotażowego i sytuacji, w której taki przewóz wymaga uzyskania przez podmiot go wykonujący zezwolenia. I tak z art. 4 pkt 4 wymienionej ustawy wynika, iż przewóz kabotażowy to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium RP. Natomiast art. 29 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że uzyskania zezwolenia wymaga wykonywanie przewozu kabotażowego na terytorium RP przez przewoźnika zagranicznego. W związku z tym należy rozróżnić przewóz kabotażowy wymagający uzyskania zezwolenia od przewozu kabotażowego niewymagającego zezwolenia. I skoro ustawa w art. 4 pkt 16 precyzuje także kto jest przewoźnikiem zagranicznym (zagraniczny przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego na podstawie przepisów obowiązujących w państwie, w którym znajduje się jego siedziba) nie można interpretować przepisów art. 4 pkt 4 i art. 29 w oderwaniu od przepisu art. 4 ust. 16. Ponadto, skoro definicja przewozu kabotażowego wymienia wyraźnie dwie grupy pomiotów to nie ma podstaw do twierdzenia, iż w art. 29 ust. l ustawodawca użył nazwy "zagraniczny przewoźnik" dla określenia wszystkich podmiotów wykonujących przewóz pojazdami zarejestrowanymi za granicą. Gdyby tak było, to definicja zagranicznego przewoźnika zawarta w ustawie byłaby zbędna. Za przedstawioną powyżej interpretacją wymienionych przepisów ustawy o transporcie drogowym przemawia także sformułowanie naruszeń podlegających nałożeniu kary pieniężnej zawarte w załączniku do tej ustawy. Mianowicie pkt 1.3.1 i 1.3.2. mówią, iż karze podlega wykonywanie przewozu kabotażowego bez zezwolenia, a nie wykonywanie przewozu kabotażowego w ogóle. Zezwolenia wymaga jedynie wykonywanie przewozu kabotażowego przez zagranicznego przewoźnika, którym skarżący bez wątpienia nie jest. Tak więc w/wym. organy administracyjne nie miały podstaw do zastosowania wobec skarżącego przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i nałożenia na niego kary pieniężnej, albowiem przesłanki wymienione w tym przepisie nie zostały spełnione - skarżący nie wykonywał transportu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków przewidzianych przepisami tejże ustawy. Ponadto należy pamiętać, iż skarżący wykonywał transport drogowy jedynie o charakterze pomocniczym w stosunku do swojej działalności gospodarczej. Przewoził on mianowicie należącą do niego konstrukcję metalową z ocynkowni do swojej firmy w [...] w celu przygotowania jej do wywozu do Niemiec. Reasumując: organ II instancji rażąco naruszył zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a.). Organ ten w postępowaniu administracyjnym oparł się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji. Podzielając bezkrytycznie te ustalenia, organ II instancji nie pokusił się o dokładne przeanalizowanie wyjaśnień zawartych w odwołaniu. Organy obydwu instancji zastosowały błędną i nielogiczną interpretację przepisów art. 4 pkt 4 i 16 oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, a w efekcie nałożono na skarżącego wysoką karę pieniężną, która w żadnym razie nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty z odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Zasadne jest twierdzenie organu II instancji, że zakwestionowany przewóz mieścił się w definicji ustawowej przewozu kabotażowego z art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym, był bowiem przewozem wykonywanym przez pojazd zarejestrowany za granicą między miejscami położonymi w RP. Organ nie dostrzegł jednak, że nie każdy przewóz kabotażowy wymaga zezwolenia. Z art. 29 ust. 1 ustawy wynika wprost, że tylko wykonywanie takiego przewozu przez przewoźnika zagranicznego wymaga zezwolenia. Skoro ustawa nie nakłada takiego obowiązku na innych przewoźników, to w żadnym razie nie wolno domniemywać jego istnienia. Ustawa definiuje przewóz kabotażowy, jednak z jej przepisów nie wynika, że może on być wykonywany tylko za zezwoleniem. Obowiązek uzyskania zezwolenia nałożony jest tylko na jedną grupę przewoźników tj. przewoźników zagranicznych. Z takiej redakcji przepisów wynika, że pozostali przewoźnicy mogą wykonywać ten przewóz bez konieczności uzyskiwania specjalnego zezwolenia na wykonywanie przewozu Kabotażowego. W powyższej sprawie organ nie ustalił, czy skarżący jest przewoźnikiem zagranicznym, a więc nie ustalił podstawowej przesłanki zawartej w art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Co prawda w uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do ustawy – prawo działalności gospodarczej, z której wywiódł, że mamy do czynienia z przedsiębiorcą zagranicznym – skarżącym. Tego typu wywód w ocenie Sądu jest nie do przyjęcia, gdyż ustawa o transporcie drogowym w art. 4 pkt 16 zawiera definicję zagranicznego przewoźnika drogowego, która winna być w tej sprawie stosowana, gdyż ustawa o transporcie drogowym jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy prawa działalności gospodarczej. Tego typu działania powodują naruszenie przez organ prawa materialnego, tj. ustawy o transporcie drogowym, gdyż karę pieniężną za wykonywanie przewozu kabotażowego nakłada się tylko w wypadku określonym w ustawie o transporcie drogowym, tj. art. 29 ust. 1. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien ustalić, czy skarżący jest zagranicznym przewoźnikiem drogowym w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym i następnie podjąć stosowne działania. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono zgodnie z art. 152 p.p.s.a., o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.