VI SA/Wa 2199/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant spec. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej oddala skargę Sygn. akt: VI SA/Wa 2199/21 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 1260/18 Naczelny Sąd Administracyjny, działając na skutek skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2393/17 w sprawie ze skargi [...] w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia dokumentacji, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Do wydania powyższych orzeczeń doszło w następujących obocznościach faktycznych oraz stanie prawnym. W dniu [...] grudnia 2015 r. [...] w [...] (dalej: Instytut, skarżący) wystąpił do Ministra Środowiska z wnioskiem o zatwierdzenie dokumentacji geologicznej pod nazwą "Dokumentacja hydrogeologiczna ustalająca zasoby dyspozycyjne wód leczniczych zlewni R.". Dokumentacja ta została wykonana w ramach zadań państwowej służby geologicznej pełnionej przez skarżącego na podstawie "Projektu prac geologicznych dla ustalenia zasobów dyspozycyjnych wód leczniczych zlewni R.", zatwierdzonego decyzją Ministra Środowiska z [...] lipca 2010 r. Projekt przewidywał m.in. wykonanie 4 otworów rozpoznawczych ([...],[...],[...],[...]), o łącznej sumie głębokości 560 m, na obszarze górniczym "[...]", utworzonym dla złoża wód leczniczych o tej samej nazwie. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Minister Środowiska, działając na podstawie art. 93 ust. 3 ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 196; dalej cyt. jako: p.g.g.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej cyt. jako: k.p.a.) odmówił zatwierdzenia ww. dokumentacji wyjaśniając w uzasadnieniu, że nie odpowiada ona wymaganiom prawa, bowiem prace związane z wykonaniem otworów wiertniczych mające na celu sporządzenie "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby dyspozycyjne wód leczniczych zlewni R." zostały wykonane bez zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego, a więc w wyniku działań niezgodnych z prawem. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w toku postępowania ustalono, że decyzją z [...] listopada 2014 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. (dalej: Dyrektor OUG) zatwierdził plan ruchu zakładu górniczego wykonującego roboty geologiczne, obejmujący wykonanie otworów badawczo-rozpoznawczych: [...], [...], [...] i [...] w miejscowości K. i W. Następnie decyzją z [...] lutego 2015 r. Dyrektor OUG zatwierdził dodatek nr [...] do ww. planu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, który dotyczył nowej redakcji punktów 2 i 3 oraz załączników nr [...],[...] i [...], w związku ze zmianą lokalizacji otworu [...], jak również zmianą urządzenia oraz zmianą struktury organizacyjnej zakładu. Minister Środowiska ustalił, że prace wiertnicze dotyczące wykonania otworów [...],[...],[...] i [...] zostały rozpoczęte odpowiednio: [...] lipca 2014 r., [...] października 2014 r., [...] kwietnia 2014 r. oraz [...] kwietnia 2014 r. (str. [...] dokumentacji) tj. 4 i 7 miesięcy przed zatwierdzeniem planu ruchu zakładu górniczego (decyzja z [...] listopada 2014 r.) oraz dodatku nr [...] do planu ruchu (decyzja z [...] lutego 2015 r.). Z tego powodu Minister Środowiska uznał, że dokumentacja powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem i na podstawie art. 93 ust. 3 p.g.g. odmówił jej zatwierdzenia. Zaskarżoną decyzją Minister Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał powyższą decyzję w mocy, podtrzymując swoje stanowisko co do wykładni przepisu art. 93 ust. 3 p.g.g. przewidującego, że każde działanie naruszające przepisy prawa geologicznego i górniczego lub przepisów innych ustaw jest działaniem niezgodnym z prawem, co uzasadnia odmowę zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Minister uznał, że jednym z takich naruszeń jest sporządzenie dokumentacji geologicznej w wyniku niezgodnych z prawem robót geologicznych i że nie jest możliwe zatwierdzenie dokumentacji w przypadku braku projektu robót geologicznych albo robót prowadzonych niezgodnie z projektem. Zgodnie z brzmieniem art. 105 ust. 1 oraz art. 108 ust. 1 p.g.g., dla wykonania otworów badawczo - rozpoznawczych wymagane jest sporządzenie planu ruchu zakładu górniczego. Wniosek o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego przedkłada się co najmniej na 30 dni przed dniem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania robót (art. 108 ust. 8. p.g.g.). Tym samym wykonanie przez skarżącego wierceń znacznie przed zatwierdzeniem planu ruchu zakładu górniczego stanowiło naruszenie prawa. Nie zgadzając się z tym orzeczeniem skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę, w której domagał się uchylenia obu decyzji, wskazując m.in. że zastosowana w sprawie sankcja w postaci odmowy zatwierdzenia dokumentacji jest niewspółmierna i nieadekwatna do popełnionego naruszenia przepisów proceduralnych, objętych nadzorem organu górniczego, a nie organu administracji geologicznej (tj. Ministra Środowiska). W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie przed sądem pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego dodatkowo zgłosił, że kwestionowana decyzja narusza wyrażoną w Konstytucji RP zasadę proporcjonalności kary w stosunku do uchybienia. Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i oddalił skargę Instytutu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.). W ocenie sądu pierwszej instancji w prawidłowo ustalonym i niespornym stanie faktycznym, trafnie Minister Środowiska, jako organ administracji geologicznej, odmówił zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji hydrogeologicznej, wobec brzmienia art. 93 ust. 3 p.g.g. Zdaniem sądu z redakcji tego przepisu wynika, że odmowa zatwierdzenia dokumentacji geologicznej może nastąpić jedynie z następujących powodów: przedłożona dokumentacja nie odpowiada wymaganiom prawa, albo dokumentacja powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem. W razie stwierdzenia jednej ze wskazanych powyżej przesłanek przepis ten nie tylko uprawnia, ale i zobowiązuje organ administracji geologicznej do odmowy zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji. Decyzja ta jest zatem tzw. decyzją związaną. Przy jej wydawaniu organ bowiem nie kieruje się uznaniem administracyjnym, lecz nakazem ustawodawcy nakładającym na organ obowiązek reagowania w określony ustawą sposób na zaistniały stan faktyczny. W ocenie sądu organ nie dysponuje zatem w tym zakresie "luzem decyzyjnym", gdyż przepisy ustawy wprost wskazują ścieżkę postępowania. WSA podzielił stanowisko Ministra Środowiska, że przedłożona "Dokumentacja hydrogeologiczna ustalająca zasoby dyspozycyjne wód leczniczych zlewni R." powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem. Sąd wskazał bowiem, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Dyrektora OUG z [...] listopada 2014r. wynika, że wniosek o zatwierdzenie planu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, obejmujące wykonanie ww. otworów badawczo-rozpoznawczych został złożony przez Instytut w dniu [...] czerwca 2014 r., czyli już po dokonaniu dwóch odwiertów. Skarżący w trakcie postępowania o zatwierdzenie planu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, co faktycznie nastąpiło decyzją z [...] listopada 2014r., nie zalegalizował również zmiany lokalizacji otworu [...], w którym prace rozpoczęto [...] października 2014 r. Zalegalizowanie zmiany lokalizacji otworu [...] nastąpiło dopiero na podstawie dodatku nr [...] do planu ruchu zakładu zatwierdzonego decyzją Dyrektora OUG z [...] lutego 2015 r. czyli już po zakończeniu wszystkich robót geologicznych. Opisane naruszenia były istotne, szczególnie że dopuścił się ich [...], który na podstawie art. 163 ust. 1 p.g.g. pełni także państwową służbę geologiczną. Odnosząc się do zarzutów skargi, sąd uznał je za nieuzasadnione. WSA podkreślił, że podstawą odmowy zatwierdzenia sporządzonej dokumentacji hydrogeologicznej było wykonanie przez skarżącego robót geologicznych bez zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego. Natomiast organ administracji geologicznej nie badał merytorycznej zawartości przedłożonej dokumentacji, bowiem stwierdził jej sporządzenie z naruszeniem przepisów prawa, co z kolei obligowało go do zastosowania swoistej "sankcji" wskazanej w art. 93 ust. 3 p.g.g., w postaci odmowy zatwierdzenia tej dokumentacji. Tymczasem skarżący nie zauważa podstawy odmowy zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji hydrogeologicznej, kwestionując merytoryczną prawidłowość jej sporządzenia oraz wnioskując do organu o zasięgnięcie w tym zakresie opinii Komisji Dokumentacji Hydrogeologicznych przy Ministrze Środowiska. W ocenie WSA zasadne było pominięcie przez organ tej kwestii, bowiem Komisja to podmiot opiniodawczy przy Ministrze Środowiska, złożony z ekspertów w dziedzinie hydrogeologii, natomiast merytoryczna zawartość dokumentacji nie była przedmiotem zainteresowania organu, z uwagi na dostrzeżone przy jej sporządzaniu nieprawidłowości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] w [...] Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za częściowo zasadną, wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że prace wiertnicze zostały rozpoczęte przed wydaniem przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu oraz że lokalizację wiercenia otworu [...] zmieniono przed zatwierdzeniem dodatku do planu ruchu uwzględniającego tę zmianę, a także że w wyniku zmiany lokalizacji otworu [...] doszło do zmiany numeru działki oraz jej właściciela. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy natomiast tego czy okoliczności te prawidłowo zakwalifikowane zostały jako przesłanka stanowiąca dla organu podstawę do odmowy zatwierdzenia przedłożonej przez skarżącego dokumentacji geologicznej. Sąd pierwszej instancji zaakceptował bowiem stanowisko przyjęte przez organ, że przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja "powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem", o których mowa w art. 93 ust. 3 p.g.g. dlatego, że prace wiertnicze zostały rozpoczęte przed wydaniem przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu, a ponadto lokalizację wiercenia otworu [...] zmieniono przed zatwierdzeniem dodatku do planu ruchu uwzględniającego tę zmianę. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego w skardze kasacyjnej zasadnie zakwestionowano rozstrzygnięcie sądu akceptujące przyjęty w tej sprawie sposób rozumienia i zastosowania przez organ art. 93 ust. 3 p.g.g. Sporny przepis art. 93 ust. 3 p.g.g. przewiduje, że jeżeli dokumentacja geologiczna, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, nie odpowiada wymaganiom prawa albo powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem, właściwy organ administracji geologicznej odmawia jej zatwierdzenia. Zdaniem NSA stanowisko sądu przyjęte w zaskarżonym wyroku jest niekonsekwentne i nie zostało w sposób przekonujący uzasadnione. Oparte bowiem jest na niekonsekwentnej ocenie przez sąd skutków stanu faktycznego sprawy w zakresie przedwczesnego (tj. przed zatwierdzeniem planu ruchu zakładu górniczego) rozpoczęcia wierceń. Z jednej bowiem strony sąd nie kwestionuje, że w tej sprawie skarżący przedkładając dokumentację geologiczną do zatwierdzenia dysponował decyzją administracyjną organu nadzoru górniczego zatwierdzającą plan ruchu zakładu oraz dodatkiem do planu ruchu zatwierdzającym zmiany do pierwotnej decyzji, a zatem że zostały spełnione warunki formalne wymagane do zatwierdzenia dokumentacji, a z drugiej strony jednak kwestionuje to zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego skoro uznaje, że poprzez naruszenie wymogu poprzedzenia rozpoczęcia prac złożeniem wniosku o zatwierdzenie planu ruchu – co najmniej na 30 dni przed dniem zamierzonego rozpoczęcia prac – zachodzi podstawa do odmowy zatwierdzenia dokumentacji jako "powstałej w wyniku działań niezgodnych z prawem. Sąd zdaje się więc w istocie pomijać fakt, że plan ruchu zakładu górniczego został w tej sprawie zatwierdzony przez właściwy organ nadzoru górniczego, w przepisanej przez ustawę formie decyzji administracyjnej, a także, że w sposób prawem przepisany zatwierdzona również została zmiana do planu ruchu. NSA podkreślił, że zatwierdzenie przez organ nadzoru górniczego jest decyzją administracyjną, a zatem jednostronnym, władczym, indywidualnym i konkretnym aktem administracyjnym, wydanym po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez upoważniony do tego ustawą organ, w ramach przyznanej mu kompetencji. Z akt sprawy nie wynika, co należy szczególnie mocno podkreślić, że powyższa decyzja administracyjna została wyeliminowana z obrotu prawnego. W chwili wydawania zaskarżonej w tej sprawie decyzji Ministra Środowiska, decyzja zatwierdzająca plan ruchu zakładu górniczego oraz dodatek do tego planu obowiązywały i wywoływały skutki prawne, korzystając z domniemania jej ważności. W kontrolowanym wyroku sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił z czego wywiódł pogląd o możliwości (a nawet obowiązku) zakwestionowania przez Ministra zgodności z prawem przedwczesnego rozpoczęcia robót geologicznych i złożenia wniosku o zatwierdzenie planu ruchu dopiero po ich rozpoczęciu, skoro w obrocie prawnym znajdowała się niepodważona decyzja organu górniczego zatwierdzająca plan ruchu zakładu. Pogląd przyjęty przez sąd pierwszej instancji, bez precyzyjnego wytłumaczenia toku rozumowania sądu i bez szczegółowego jego uzasadnienia, zdaje się bowiem prowadzić do wniosku, że sąd w ten sposób kwestionuje zgodność z prawem decyzji zatwierdzającej plan podziału i pomija jej wiążące skutki prawne. Takie stanowisko pozbawione jest - zdaniem NSA - oparcia w obowiązującym prawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedwczesny, bo niepoparty wyczerpującym uzasadnieniem pozwalającym na dokonanie przez NSA pełnej kontroli zgodności z prawem toku rozumowania sądu, jest wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd o powstaniu spornej dokumentacji geologicznej "w wyniku działań niezgodnych z prawem". Bez uprzedniego precyzyjnego i wyczerpującego wyjaśnienia jak sąd rozumie przewidziane w art. 93 ust. 3 p.g.g. sformułowanie "powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem" i bez wyraźnego i jednoznacznego wskazania jakie znaczenie dla oceny, że w tej sprawie doszło do "powstania dokumentacji w wyniku działań niezgodnych z prawem" ma dla sądu decyzja administracyjna Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] listopada 2014 r. zatwierdzająca plan ruchu zakładu oraz zalegalizowanie zmiany lokalizacji otworu [...] dodatkiem nr [...] do planu ruchu zakładu z [...] lutego 2015r., nie jest możliwe uznanie, że to stanowisko sądu jest zgodne z prawem. NSA wskazał również na niejasność stanowiska sądu, nawiązującego do zmiany lokalizacji otworu [...]. Sąd wskazał mianowicie, że "Skoro więc zmienił się nr działki, na której wywiercono otwór [...] oraz jej właściciele, czyli jeden z istotnych elementów decyzji zatwierdzającej projekt prac geologicznych, to należało co najmniej rozważyć zmianę projektu robót geologicznych, w myśl art. 80a P.g.g., a dopiero w dalszej kolejności podejmować czynności związane ze sporządzeniem dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby dyspozycyjne wód leczniczych zlewni R.". Sąd nie wyjaśnił zatem jakie znaczenie należy przypisać użytemu przez niego sformułowaniu "należało co najmniej rozważyć". Nie wiadomo więc czy także ten fakt, polegający na niedokonaniu zmiany projektu robót geologicznych, sąd uznał za przesądzający o wystąpieniu przesłanki z art. 93 ust. 3 p.g.g., tj. powstania dokumentacji "w wyniku działań niezgodnych z prawem". Uznano zatem za zasadny zarzut zbyt ogólnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Pogląd o "powstaniu dokumentacji w wyniku działań niezgodnych z prawem" winien zostać poddany należytej wykładni i ocenie, czy przepis ten w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy powinien mieć zastosowanie. Sąd II Instancji podzielił pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej kwestionujący kompletność dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni i oceny dotyczącej zastosowania w tej sprawie przez organ art. 93 ust. 3 p.g.g. w zw. z art. 86 p.g.g., art. 88 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 p.g.g., art. 89 ust. 3 p.g.g., art. 90 ust. 1 i 2 p.g.g. i art. 105 ust. 1, p.g.g. NSA uwzględniając skargę kasacyjną, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nakazał równocześnie sądowi I instancji dokonanie jednoznacznej wykładni art. 93 ust. 3 p.g.g. ze wskazaniem, jakie rozumienie zawartego w nim sformułowania "powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem" jest jego zdaniem prawidłowe i czy – w kontekście okoliczności faktycznych tej sprawy, a zwłaszcza faktu wydania decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu oraz zmiany numeru działki i w konsekwencji również jej właścicieli dla otworu [...] przed wydaniem zaskarżonej decyzji – przepis ten powinien mieć zastosowanie w tej sprawie, a jeśli tak to dlaczego. Dopiero wtedy możliwe będzie dokonanie przez NSA pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji o odmowie zatwierdzenie dokumentacji geologicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd orzekający działa w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 1260/18, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2393/17 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Art. 190 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż podstawą uchylenia ww. wyroku sądu I instancji było stwierdzenie przez NSA, iż jego uzasadnienie nie odpowiada wymogom, których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W szczególności sąd II instancji zarzucił tut. sądowi nieustosunkowanie się do kwestii "powstania dokumentacji w wyniku działań niezgodnych z prawem", co w ocenie organu stanowiło przesłankę uzasadniającą odmowę zatwierdzenia dokumentacji geologicznej na podstawie art. 93 ust. 3 p.g.g., w kontekście wydania decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] listopada 2014 r. zatwierdzającej plan ruchu zakładu . Dotyczy to także zatwierdzenia dodatku nr [...] do planu nr [...] dot. "nowej redakcji" punktów wiertniczych, co nastąpiło w dniu [...] lutego 2015 r. Przypomnieć w tym miejscu należy, że faktyczne rozpoczęcie prac wiertniczych miało miejsce w miesiącach: czerwiec – październik 2014 r., czyli przed wydaniem decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu (decyzja z dnia [...] listopada 2014 r.). W ocenie Sądu wydanie ex post w stosunku do prowadzonych robót decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne nie może być uznana za przesądzającą dla rozpoznawanej sprawy odmowy zatwierdzenia dokumentacji, albowiem jej wydanie nie niweluje istnienia przesłanki negatywnej zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Uchybieniami strony było rozpoczęcie robót wiertniczych przed zatwierdzeniem planu oraz wiercenie otworu [...] w zmienionej lokalizacji – przed zatwierdzeniem dodatku do planu, uwzględniającego tę zmianę. Należy wskazać, iż Sąd Najwyższy w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku nie zakwestionował stanu prawnego sprawy, przyjętego przez WSA w Warszawie. Mianowicie potwierdził, iż dokumentacja geologiczna przedstawia wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem (art. 88 ust. 1 p.g.g.). Celem sporządzenia dokumentacji geologicznej jest określenie granic złoża kopaliny, zasobów geologicznych, warunków występowania oraz możliwości jej wydobycia (art. 89 ust. 1 p.g.g.). Do sporządzania dokumentacji geologicznej złóż wód leczniczych, wód termalnych i solanek stosuje się wymagania dotyczące dokumentacji hydrogeologicznej (art. 89 ust. 3 p.g.g.). Celem zaś sporządzenia dokumentacji hydrogeologicznej jest m.in. ustalenie zasobów oraz właściwości wód podziemnych oraz określenie warunków hydrogeologicznych. W dokumentacji tej określa się w szczególności budowę geologiczną i warunki hydrogeologiczne badanego obszaru, warunki występowania wód podziemnych, w tym charakterystykę warstw wodonośnych określonego poziomu, informacje przedstawiające skład chemiczny, cechy fizyczne oraz inne właściwości wód, możliwości poboru wód, granice projektowanych stref ochronnych ujęć wód podziemnych oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych oraz przedsięwzięcia niezbędne do ochrony środowiska, w tym dotyczące nieruchomości gruntowych, związane z działalnością, na potrzeby której jest sporządzana dokumentacja (art. 90 ust. 1 i 2 p.g.g.). Do jej wykonania konieczne jest wykonanie prac geologicznych, zdefiniowanych w art. 6 ust. 1 pkt 8 i 11 p.g.g. Zgodnie z art. 86 p.g.g. do robót geologicznych służących poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin oraz poszukiwaniu i rozpoznawaniu kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, a także robót geologicznych służących innym celom wykonywanych z użyciem środków strzałowych albo wykonywanych na głębokości większej niż 100 m albo wykonywanych na obszarze górniczym utworzonym w celu wykonywania działalności metodą robót podziemnych albo metodą otworów wiertniczych, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego. Zatem roboty geologiczne winny być prowadzone w szczególności na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, sporządzanego przez przedsiębiorcę i zatwierdzanego przez właściwy organ nadzoru górniczego na wniosek przedsiębiorcy składany co najmniej na 30 dni przed dniem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania robót (art. 105 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 1, ust. 7, ust. 8 i ust. 11 p.g.g.). NSA nie zakwestionował również stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez sąd I instancji, potwierdzając, iż nie jest w sprawie sporne, że prace wiertnicze zostały rozpoczęte przed wydaniem przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu oraz że lokalizację wiercenia otworu [...] zmieniono przed zatwierdzeniem dodatku do planu ruchu uwzględniającego tę zmianę, a także że w wyniku zmiany lokalizacji otworu [...] doszło do zmiany numeru działki oraz jej właściciela. W powyższych okolicznościach należy więc stwierdzić, ze zakwestionowana przez sąd II instancji została wyłącznie kwestia prawidłowości akceptacji przez WSA zakwalifikowania faktu przedwczesnego rozpoczęcia wierceń (przed wydaniem decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu) jako przesłanki stanowiącej dla organu podstawę do odmowy zatwierdzenia przedłożonej przez skarżącego dokumentacji geologicznej. Będący podstawą zaskarżonej decyzji przepis art. 93 ust. 3 p.g.g. przewiduje, że jeżeli dokumentacja geologiczna, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, nie odpowiada wymaganiom prawa albo powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem, właściwy organ administracji geologicznej odmawia jej zatwierdzenia. Zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia art. 93 ust. 3 p.g.g. prowadzi do stwierdzenia, że w przypadku gdy dokumentacja nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach prawa lub powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem, organ odmawia jej zatwierdzenia (ust. 3). Za "działanie niezgodne z prawem" należy uznać każde działanie naruszające przepisy prawa geologicznego i górniczego, jak też przepisy innych ustaw [Tak: Grzegorz Klimek w: Rakoczy Bartosz (red.), Prawo geologiczne i górnicze Komentarz.]. Z kolei Hubert Schwarz w: Prawo geologiczne i górnicze, komentarz, Wrocław 2013, wyd. Salome sp. z o.o., str. 505, wskazuje, że "pozyskanie dokumentacji geologicznej w wyniku działań niezgodnych z prawem może mieć miejsce przede wszystkim w wyniku naruszenia przepisów PrGiG. Chodzi przykładowo o przypadki prowadzenia prac geologicznych (rozpoznawania złoża) bez wymaganej przepisami art. 21 ust.1 pkt 1 koncesji, bądź też o wykonywanie robót geologicznych bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych (w przypadku, gdy nie jest wymagana koncesja na rozpoznawanie złoża), czego wymaga przepis art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1. (...)" Tak więc, doktryna prawa przepisy prawa rozumie tu szeroko, nie dokonując rozróżnienia na przypadki naruszenia cięższej i mniejszej wagi, bądź "rażące" i "zwykłe" itp. Co więcej, jeden z przywoływanych komentatorów (H.Schwarz) wymienia przypadek prowadzenia prac górniczych bez wymaganego zatwierdzenia projektu robót górniczych jako modelowy wręcz przykład naruszenia prawa, obligujący do odmowy zatwierdzenia dotkniętych taką wadą dokumentacji. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż późniejsze, po rozpoczęciu robót (prac wiertniczych) zatwierdzenie planu ruchu zakładu wykonującego roboty geodezyjne, nie konwaliduje faktu obarczenia dokumentacji wadą uniemożliwiająca jej zatwierdzenie. Fakt naruszenia prawa poprzez bezpodstawne, przedwczesne rozpoczęcie czynności faktycznych jest bowiem bezsporny i - co wymaga podkreślenia – podlega określonym sankcjom. Na gruncie prawnokarnym stanowi czyn zabroniony (występek), zagrożony sankcją na mocy art. 176 ust. 1 p.g.g. Na gruncie rozwiązań Ustawy – prawo geologiczne i górnicze, stanowi naruszenie prawa, czyniące wadliwą dokumentację podmiotu, który nią dysponuje. Sankcją związaną (występującą na skutek zaistnienia stanu faktycznego, bez konieczności badania tzw. okoliczności towarzyszących) jest w tym wypadku odmowa jej zatwierdzenia. Z uwagi na powyższe, nie mogły zmienić stanowiska organu twierdzenia strony, iż za zaistniałą sytuację odpowiedzialność ponosi organ, który nie wydał w terminie decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu. Jest to, w ocenie Sądu, okoliczność dla sprawy irrelewantna. Działalność na podstawie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest działalnością reglamentowaną. Oznacza to między innymi, że strona nie może działać w sposób dowolny – jej swoboda gospodarcza doznaje bowiem w tym zakresie znacznego ustawowego ograniczenia, co jest oczywiste i zostało uznane za dopuszczalne na mocy postanowienia art. 22 Konstytucji RP. Strona ma obowiązek poddać się wprowadzonym ograniczeniom i podporządkować im swoje plany biznesowe. Działanie bez stosownych koncesji, zgód, zatwierdzeń itp. jest obwarowane stosownymi sankcjami, z którymi musi się liczyć przedsiębiorca, o czym była mowa wyżej. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.