VI SA/Wa 220/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "GDDKiA", "organ"), działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm., dalej: "udp") i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: "kpa"), po rozpoznaniu wniosku z 11 października 2020 r. [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca" lub "strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] , położonej w obrębie [...], gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 19 sierpnia 2020 r. skarżąca wniosła do organu o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku GDDKiA wydał decyzję z [...] października 2020 r., na mocy której odmówił wydania zezwolenia na przebudowę ww. zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Powyższą decyzję zaskarżyła strona, która złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając ją za zasadną. Organ wskazał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 7 GDDKiA z dnia 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Droga ta posiada przekrój szlakowy, wyposażona jest w jedną jezdnię i prowadzi ruch w dwóch kierunkach - [...] i [...]. Zgodnie z treścią wniosku z 19 sierpnia 2020 r. strona ubiega się o przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Zgodnie z ustaleniami organu, działka nr [...], zgodnie z działem II księgi wieczystej nr [...], stanowi współwłasność skarżącej (1/2 udziału w prawie własności) oraz C.Z. (1/2 udziału w prawie własności). Zgodnie ze stałą organizacją ruchu drogi krajowej nr [...], do działki nr [...] zlokalizowany jest w km 110+498 (strona lewa) zjazd indywidualny. Po planowanej przez stronę przebudowie zjazdu indywidualnego sposób wykorzystywania nieruchomości (działki nr [...], nr [...]) ulegnie zmianie, poprzez jej przeznaczenie na cele usługowo-rolnicze: budowa stacji paliw i farmy agrofotowoltaicznej. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji, prawidłowym do obsługi komunikacyjnej stacji paliw oraz farmy agrofotowoltaicznej będzie zjazd publiczny, przy czym wskazał, iż kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Organ podkreślił, że stosownie do § 77 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, ze zm., dalej jako: "Rozporządzenie") zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 Rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie organu, nie uległo wątpliwości, że planowana przez skarżącą inwestycja (stacja paliw i farma agrofotowoltaiczna) byłaby generatorem kumulującym w swoim rejonie dodatkowe natężenie ruchu drogowego, co miałoby przełożenie na wzrost ilości manewrów w ciągu doby na wnioskowanym zjeździe publicznym. Organ zauważył przy tym, że w przypadku zjazdu indywidualnego ze zjazdu korzystają przede wszystkim jego właściciele, natomiast ze zjazdu publicznego prowadzącego do stacji paliw i farmy agrofotowoltaicznej oprócz jego właścicieli korzystają także pracownicy, klienci, odbiorcy, dostawcy czy przedstawiciele handlowi i serwisanci. Ponadto ze względu na charakter planowanej działalności gospodarczej będzie ona generowała również ruch pojazdów ciężarowych. Powyższe niekorzystnie wpłynęłoby na warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze, tym bardziej, że droga krajowa nr [...] na odcinku przy którym położona jest działka nr [...], już obecnie przenosi bardzo duże natężenie ruchu, które ma tendencję wzrostową. Według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r., Średni Dobowy Ruch (SDR) na odcinku drogi krajowej nr [...][...] (Przejście 2) od km 107+015 do km 110+778 (punkt pomiarowy numer 50403) wyniósł aż 16343 poj./dobę, przy udziale samochodów ciężarowych wynoszącym 2732 poj./dobę, co stanowi około 17% ogólnego dobowego natężenia ruchu drogowego. Natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] posiada tendencję wzrostową, bowiem w 2010 r., zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu, wynosiło 15292 poj./dobę, a zatem w stosunku do roku 2015 r. wzrosło o około 7%. Ponadto organ wskazał, iż każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania – co dotyczy w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania. Tak duży potok pojazdów, w tym w szczególności pojazdów ciężarowych, których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP. Ponadto wskazana przez wnioskodawcę lokalizacja zjazdu publicznego stanowi miejsce niebezpieczne w ramach otwartego katalogu, przewidzianego w § 113 ust. 7 Rozporządzenia, ze względu na duże natężenie ruchu drogowego, co stanowi dodatkową przesłankę braku możliwości uwzględnienia wniosku. Dodatkowo organ zauważył, iż projektowany zjazd publiczny nie mógłby być obsługiwany przez wszystkie relacje, bowiem miarodajne natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej wynosi 1470,87 (16343 x 0,09 = 1470,87 pojazdów rzeczywistych na godzinę). Zgodnie natomiast z § 113 ust. 3 Rozporządzenia na drodze klasy GP i drogach niższych klas o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 P/h, połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu. Jak wynika ze stałej organizacji ruchu, odcinek drogi krajowej nr [...], przy którym położone są działki nr [...] oraz nr [...], oznakowany jest poziomo linią krawędziową P-7d "linia krawędziowa - ciągła wąska" przechodzącą na wysokości zjazdu indywidualnego w linię krawędziową P-7c "linia krawędziowa - przerywana wąska" oraz linią segregacyjną P-2a "linia pojedyncza ciągła – wąska" przechodząca w linię segregacyjną P-6 "linia ostrzegawcza". Przebudowanie zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego może wpłynąć niekorzystnie na prowadzony ruch po drodze krajowej nr [...], bowiem w miejscu planowanej przebudowy mamy do czynienia z występowaniem łuków poziomych oznaczonym znakami drogowymi A-1 "niebezpieczny zakręt w prawo" i A-2 "niebezpieczny zakręt w lewo" w km 110+432 (strona lewa) oraz w km 110+455 (strona prawa). Znaki te stosuje się w celu pojedynczo występującego łuku poziomego, na którym droga skręca w prawo lub w lewo. Ponadto organ wskazał, iż z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym z Banku Danych Drogowych wynika, że na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] od km 109+089 do km 113+483 występuje aż 46 zjazdów. Tak znaczne nagromadzenie zjazdów na dzień dzisiejszy stanowi realne zagrożenie dla wszystkich użytkowników ww. drogi. Każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe. Ocena zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu należy do organu i stanowi jeden z elementów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, co jasno wynika z przepisów aktu wykonawczego do udp. GDDKiA jako organ specjalistyczny z racji wykonywania zadań w zakresie inżynierii ruchu zna fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy z dróg krajowych. Organ jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. W związku z powyższym, w przedmiotowym przypadku organ nie zezwolił na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, kierując się względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, które dla GDDKiA są kwestią priorytetową. Wskazane wyżej okoliczności, zdaniem organu, eliminują możliwość wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z ww. drogi krajowej do nieruchomości strony ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, które postrzegać należy jako właściwość systemu transportu drogowego charakteryzującą się brakiem występowania zagrożeń, zaś głównym aspektem analizy jest tutaj uczestnik ruchu drogowego. Ponadto, drogi krajowe stanowią kategorię dróg, które umożliwiają krajową i międzynarodową komunikację kołową pomiędzy dużymi miastami oraz ogólnodostępnymi przejściami granicznymi i które są rekomendowane do ruchu długodystansowego i tranzytowego. Zwiększająca się liczba zjazdów na drodze klasy GP wpływa na obniżenie przepustowości drogi i stanowi potencjalny punkt kolizji na drodze, co powoduje, że zatracane są cechy funkcjonalne drogi publicznej tej klasy. Odnosząc się do argumentacji strony, organ wyjaśnił, że przyszłościowe przekwalifikowanie kategorii przedmiotowego odcinka drogi krajowej na drogę wojewódzką nie ma wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Wskazać należy, iż na dzień wydania niniejszego rozstrzygnięcia droga krajowa nr [...] nie została przekwalifikowana na drogę wojewódzką, nie przeszła również w posiadanie innego zarządcy drogi. W związku z powyższym, wydając niniejszą decyzję, organ opierał się na aktualnym stanie faktycznym i prawnym, nie odnosząc się do zdarzeń przyszłych i niepewnych, jakim jest planowana budowa drogi ekspresowej [...] i zmiana kwalifikacji odcinka drogi krajowej nr [...]. Zmiana kategorii drogi to kwestia dalszej i bliżej nieokreślonej przyszłości. Budowa drogi ekspresowej [...] jest obecnie dopiero na etapie planowania i nie wiadomo jeszcze, kiedy zostanie ona wybudowana. W odniesieniu natomiast do obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku i przeznaczeniem działek nr [...] i nr [...] pod tereny usługowe oznaczone symbolem U (działka nr [...] w niewielkiej części przeznaczona również pod tereny rolne oznaczone symbolem R), organ wskazał, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Określa natomiast politykę przestrzenną gminy w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Tym samym organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w obrębie [...], nie mógł kierować się zapisami wskazanego przez stronę skarżącą ww. studium. Podstawą prawną do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest art. 29 ust. 1 i 4 udp, zgodnie z którym zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może wchodzić w kompetencje zarządcy drogi. Organ wskazał także, odnosząc się do zarzutów strony, że hotel [...]skomunikowany jest z drogą krajową nr [...] poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność Gminy [...] (działka nr [...]) posiadającą włączenie za pomocą zjazdu publicznego zlokalizowanego w km 110+180 (strona lewa). Zjazd ten powstał, zgodnie z wyciągiem z Banku Danych Drogowych, prowadzonym przez Rejon GDDKiA w [...] w 2005 r. Powstał zatem w innych okolicznościach faktycznych i prawnych, dlatego nie został wówczas wyposażony w dodatkowy pas ruchu do skrętu w lewo. Jak stanowił § 78 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w brzmieniu pierwotnym z 29 maja 1999 r. "z drogi klasy GP, G lub Z do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt 3, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h". Jak wynika z powyższego, budowa lewoskrętu nie była warunkiem obligatoryjnym przy lokalizacji zjazdów publicznych, w przeciwieństwie do obecnej sytuacji prawnej i obowiązujących przepisów w tym zakresie. Dodatkowo ówczesny § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia precyzował, iż zjazd publiczny to określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z treści skargi wynika, iż skarżący nie jest usatysfakcjonowany z zapadłej decyzji. Skarżący wniósł o: 1. "Stwierdzenie, czy nie zostało złamane prawo przez GDDKiA o/[...], wniosek dotyczy nierównego i tendencyjnego traktowania przedsiębiorców, twierdzę tak, ponieważ obok 60m dalej, po tej samej stronie trasy [...] znajduje się kompleks hotelowy "[...]" w [...] pod nr [...] (4 budynki na ogrodzonym terenie) z 2 zjazdami do hotelu.  2. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie. 3. Zasądzenia od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie umownego odszkodowania pieniężnego w kwocie po 500 000 zł (0,5 mln PLN) zgodnie z § 415 k.c. za wyrządzoną szkodę firmie [...] Sp. z o.o. i Mojej osobie. 4. Naprawienia szkody w naturze, tj. zasądzenia od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie z powodu odmowy wydania zgody wykonania na ich własny koszt i na ich terenie (pas drogowy należy do organu Skarbu Państwa) poprawnego i zgodnego z aktualnymi standardami i parametrami zjazdu publicznego do działek [...] i [...]. Droga była budowana w 1991 r., zjazd do działki pozostał bez zmian od tamtego momentu i nie przypominam sobie, aby w jakikolwiek sposób był poprawiany przez przedsiębiorstwo drogowe! A podobno w trakcie przebudowy [...] istniał taki obowiązek ze strony inwestora! Nie został nawet podniesiony teren w miejscu zjazdu poprzez nawiezienie kruszywa. Wszystko jest opisane w uzasadnieniu odmowy". W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. W myśl art. 29 ust. 1 udp "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu". Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 4 udp ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 udp, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Jak wynika z powołanego art. 29 ust. 4 udp, luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych zawartych w Rozporządzeniu. Przepisy zawarte w Rozporządzeniu oraz w udp nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości, względem której wydawana jest owa decyzja. Kontrolując zatem skarżoną decyzję z perspektywy powyższych podstaw prawnych, stwierdzić należy, iż organ w przedmiotowej sprawie mógł odmówić przebudowy zjazdu, a odmowa została w sposób rzeczowy i odpowiadający rzeczywistości uzasadniona przez GDDKiA w wydanej decyzji. Droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 7 GDDKiA z 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Droga ta posiada przekrój szlakowy, wyposażona jest w jedną jezdnię i prowadzi ruch w dwóch kierunkach - [...] i [...]. Zgodnie z treścią wniosku z 19 sierpnia 2020 r. strona ubiegała się o przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Zgodnie z ustaleniami organu, których strona nie kwestionuje, działka nr [...], zgodnie z działem II księgi wieczystej nr [...], stanowi współwłasność skarżącej (1/2 udziału w prawie własności) oraz C. Z. (1/2 udziału w prawie własności). Zgodnie ze stałą organizacją ruchu drogi krajowej nr [...], do działki nr [...] zlokalizowany jest w km 110+498 (strona lewa) zjazd indywidualny. Po planowanej przez stronę przebudowie zjazdu indywidualnego sposób wykorzystywania nieruchomości (działki nr [...], nr [...]) ulegnie zmianie, poprzez jej przeznaczenie na cele usługowo - rolnicze: budowa stacji paliw i farmy agrofotowoltaicznej. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji, prawidłowym do obsługi komunikacyjnej stacji paliw oraz farmy agrofotowoltaicznej będzie zjazd publiczny. Ustalenia organu w tym zakresie są słuszne. § 76a Rozporządzenia wskazuje bowiem na dwie kategorie zjazdów: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne. Przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem. Przepis ten bowiem stanowi, że ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na: 1) publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym: a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b; 2) indywidualne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi. Każdego ze powyższych rodzajów zjazdów dotyczą odrębne wymagania techniczne (por. § 78 i 79 Rozporządzenia). Kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Stosownie do § 77 Rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 Rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Nie ulega wątpliwości, że planowana przez skarżącą inwestycja (stacja paliw i farma agrofotowoltaiczna) byłaby generatorem kumulującym w swoim rejonie dodatkowe natężenie ruchu drogowego, co miałoby przełożenie na wzrost ilości manewrów w ciągu doby na wnioskowanym zjeździe publicznym. Sąd podziela pogląd organu, że w przypadku zjazdu indywidualnego ze zjazdu korzystają przede wszystkim jego właściciele, natomiast ze zjazdu publicznego prowadzącego do stacji paliw i farmy agrofotowoltaicznej oprócz jego właścicieli korzystają także pracownicy, klienci, odbiorcy, dostawcy czy przedstawiciele handlowi i serwisanci. Ponadto ze względu na charakter planowanej działalności gospodarczej będzie ona generowała również ruch pojazdów ciężarowych. Sąd podziela pogląd GDDKiA, że powyższe okoliczności niekorzystnie wpłynęłyby na warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze. W tym kontekście organ podniósł, że droga krajowa nr [...] na odcinku, przy którym położona jest działka nr [...], już obecnie przenosi bardzo duże natężenie ruchu, które ma tendencję wzrostową. GDDKiA wskazał, że według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r., Średni Dobowy Ruch (SDR) na odcinku drogi krajowej nr [...][...] (Przejście 2) od km 107+015 do km 110+778 (punkt pomiarowy numer 50403) wyniósł aż 16343 poj./dobę, przy udziale samochodów ciężarowych wynoszącym 2732 poj./dobę, co stanowi około 17% ogólnego dobowego natężenia ruchu drogowego. Natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] posiada tendencję wzrostową, bowiem w 2010 r., zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu, wynosiło 15292 poj./dobę, a zatem w stosunku do roku 2015 r. wzrosło o około 7%. Tych ustaleń organu strona skutecznie nie zakwestionowała. Każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania – co dotyczy w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania. Tak duży potok pojazdów, w tym w szczególności pojazdów ciężarowych, których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP. Ponadto podzielić należy pogląd organu, że wskazana przez stronę lokalizacja zjazdu publicznego stanowi miejsce niebezpieczne w ramach otwartego katalogu, przewidzianego w § 113 ust. 7 Rozporządzenia, ze względu na duże natężenie ruchu drogowego, co stanowi dodatkową przesłankę braku możliwości uwzględnienia wniosku. Słusznie także organ zauważył, iż projektowany zjazd publiczny nie mógłby być obsługiwany przez wszystkie relacje, bowiem miarodajne natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej wynosi 1470,87 (16343 x 0,09 = 1470,87) pojazdów rzeczywistych na godzinę. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 3 Rozporządzenia na drodze klasy GP i drogach niższych klas o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 P/h, połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu. Jak wynika ze stałej organizacji ruchu, odcinek drogi krajowej nr [...], przy którym położone są działki nr [...] oraz nr [...], oznakowany jest poziomo linią krawędziową P-7d "linia krawędziowa - ciągła wąska" przechodzącą na wysokości zjazdu indywidualnego w linię krawędziową P-7c "linia krawędziowa - przerywana wąska" oraz linią segregacyjną P-2a "linia pojedyncza ciągła – wąska" przechodząca w linię segregacyjną P-6 "linia ostrzegawcza". Dodatkowo w miejscu planowanej przebudowy mamy do czynienia z występowaniem łuków poziomych oznaczonym znakami drogowymi A-l "niebezpieczny zakręt w prawo" i A-2 "niebezpieczny zakręt w lewo" w km 110+432 (strona lewa) oraz w km 110+455 (strona prawa). Znaki te stosuje się w celu pojedynczo występującego łuku poziomego, na którym droga skręca w prawo lub w lewo. A zatem Sąd przychyla się do stanowiska organu, że przebudowanie zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego w takich warunkach drogowych może wpłynąć niekorzystnie na prowadzony ruch po drodze krajowej nr [...] oraz bezpieczeństwo tego ruchu. Organ wskazał, iż z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym z Banku Danych Drogowych wynika, że na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] od km 109+089 do km 113+483 występuje aż 46 zjazdów. Tak znaczne nagromadzenie zjazdów na dzień dzisiejszy stanowi realne zagrożenie dla wszystkich użytkowników ww. drogi. Każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe. Ocena zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu należy do organu i stanowi jeden z elementów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, co jasno wynika z przepisów aktu wykonawczego do udp. GDDKiA jako organ specjalistyczny z racji wykonywania zadań w zakresie inżynierii ruchu zna fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy z dróg krajowych. Organ jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Podzielić też należy argumentację organu, że przyszłościowe przekwalifikowanie kategorii przedmiotowego odcinka drogi krajowej na drogę wojewódzką nie ma wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Na dzień wydania skarżonej przez stronę decyzji droga krajowa nr [...] nie została przekwalifikowana na drogę wojewódzką, nie przeszła również w posiadanie innego zarządcy drogi. W związku z powyższym, wydając niniejszą decyzję, organ zasadnie - w ocenie Sadu - opierał się na aktualnym stanie faktycznym i prawnym, nie odnosząc się do zdarzeń przyszłych i niepewnych, jakim jest planowana budowa drogi ekspresowej [...] i zmiana kwalifikacji odcinka drogi krajowej nr [...]. Zmiana kategorii drogi to kwestia dalszej i bliżej nieokreślonej przyszłości. Odnosząc się do zarzutów strony odnośnie lokalizacji zjazdów pobliskiego hotelu "[...]i nierównego traktowania stron przez organ, wskazać należy, iż GDDKiA wytłumaczył stronie na s. 9 decyzji odmienność sytuacji jej i właścicieli powyższego hotelu. Hotel ten skomunikowany jest bowiem z drogą krajową nr [...] poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność Gminy [...] (działka nr [...]) posiadającą włączenie za pomocą zjazdu publicznego zlokalizowanego w km 110+180 (strona lewa). Zjazd ten powstał, zgodnie z wyciągiem z Banku Danych Drogowych, prowadzonym przez Rejon GDDKiA w [...], w 2005 r. Powstał zatem w innych okolicznościach faktycznych i prawnych, dlatego nie został wówczas wyposażony w dodatkowy pas ruchu do skrętu w lewo. Jak stanowił § 78 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w brzmieniu pierwotnym z 29 maja 1999 r. "z drogi klasy GP, G lub Z do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt 3, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h". Jak wynika z powyższego, budowa lewoskrętu nie była warunkiem obligatoryjnym przy lokalizacji zjazdów publicznych, w przeciwieństwie do obecnej sytuacji prawnej i obowiązujących przepisów w tym zakresie. Dodatkowo ówczesny § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia precyzował, iż zjazd publiczny to określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Tym samym sytuacja prawna strony i właścicieli hotelu "[...]" jest odmienna i nie można jej wprost porównywać. Podnieść także należy, że sąd administracyjny, dokonując kontroli skarżonej decyzji, wydać może jedynie orzeczenia przewidziane w P.p.s.a., a zatem zasadniczo oddalić skargę w przypadku jej bezzasadności bądź uchylić decyzję lub stwierdzić jej nieważność w przypadku zasadności skargi. Dlatego niemożliwe jest w toku niniejszego postępowania (nawet, jeśli skarga okazałaby się zasadna, a tak nie było) wydanie przez wojewódzki sąd administracyjny orzeczenia o takiej treści, jak w skardze postulowała strona. Dlatego też Sąd nie mógł odnieść się, a tym bardziej uwzględnić w szczególności roszczenia strony o naprawienie szkody w naturze, tj. aby GDDKiA wykonała na własny koszt poprawny zjazd do działki strony. Organ wskazał, że droga krajowa nr [...] była przebudowywana w latach 80-90 XX wieku, a w roku 2006 realizowany był remont jej nawierzchni. Poza zakresem niniejszej sprawy (dotyczącej zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na publiczny) jest to, czy w tamtych latach GDDKiA dokonało przy okazji przebudowy remontu zjazdu należącego do strony. Z powodów wskazanych wyżej Sąd za niezasadne uznał zarzuty podniesione w skardze oraz nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Niniejszy wyrok został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz związanych z nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), dodanego na podstawie art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875), zmieniającej wyżej wymieniona ustawę z dniem 16 maja 2020 r.