VI SA/Wa 2200/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant: Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi C.SA z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wycofania z obrotu partii wyrobu niespełniającego wymagań ustawy o wyrobach budowlanych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte w wyniku wniesionego przez C. SA z siedzibą w W. - zwaną dalej skarżącą, odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...] nakazującej wycofanie z obrotu partii w ilości 255 m2 płytek ceramicznych ściennych, prasowanych na sucho, niespełniających wymagań ustawy o wyrobach budowlanych. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] maja 2006 r. pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S., działając z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przeprowadzili kontrolę wyrobów budowlanych znajdujących się u sprzedawcy Z. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowe "H." z siedzibą w N., przy ul. M. Kontrolą objęto między innymi oznakowany znakiem budowlanym "B" wyrób budowlany: płytki ceramiczne ścienne, prasowane na sucho, których producentem - według informacji dołączonej do wyrobu - był C. SA z siedzibą w K., natomiast jako zakład produkcyjny został wskazany C.SA z siedzibą w W. Stwierdzony w trakcie kontroli brak na kontrolowanym produkcie informacji o numerze i dacie wystawienia krajowej deklaracji zgodności był powodem wszczęcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. postępowania administracyjnego celem zbadania przesłanek ewentualnego nakazu wycofania z obrotu ww. produktu. Pismem z dnia [...] maja 2006 r. organ prowadzący postępowanie zawiadomił strony, tj. kontrolowanego sprzedawcę oraz producenta przedmiotowego wyrobu – C. z siedzibą w K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W efekcie powyższego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał Przedsiębiorstwu Handlowemu "H." Z. K., wycofanie z obrotu partii płytek ceramicznych ściennych, prasowanych na sucho w ilości 255 m2, niespełniających wymagań ustawy o wyrobach budowlanych. Powyższa decyzja została zaskarżona przez spółkę C.SA w W. z siedzibą w W., pomimo tego, iż nie została ona ww. spółce doręczona. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w zakresie dotyczącym wpisu do Krajowego Wykazu Zakwestionowanych Wyrobów oraz o wstrzymanie jej natychmiastowej wykonalności. Zarzuciła organowi naruszenie § 5 pkt 2, 8, 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia Krajowego Wykazu Zakwestionowanych Wyrobów Budowlanych (Dz. U. Nr 180, poz. 1861), poprzez niepodanie w treści decyzji nazwy wyrobu podlegającego wpisowi, jego opisu w sposób pozwalający na jego identyfikację oraz nieokreślenie zakwestionowanej partii tego wyrobu. Ponadto, skarżąca zarzuciła organowi, iż niesłusznie została pominięta w postępowaniu I instancji jako strona. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż stronami postępowania w efekcie, którego została wydana zaskarżona decyzja są wyłącznie przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży wyrobów budowlanych tj. w przedmiotowej sprawie sprzedawca, Z. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą - Przedsiębiorstwo Handlowe "H." oraz C. SA z siedzibą w K. jako producent. Rozwijając swoje stanowisko organ wyjaśnił, iż przez producenta rozumie się osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która wytwarza wyrób budowlany, albo dla której ten wyrób wytworzono, w celu wprowadzenia go do obrotu pod własną nazwą, marką lub znakiem. Wyrób ten producent wprowadza do obrotu na własną odpowiedzialność i na własne ryzyko. Zatem nie zawsze wytwórca wyrobu budowlanego jest jego producentem - jest nim wtedy, gdy wprowadza wyrób budowlany do obrotu pod własną nazwą, marką lub znakiem, dlatego też zgodnie z treścią § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie sposobów deklarowania zgodności wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym (Dz. U. Nr 198, poz. 2041) do wyrobu budowlanego oznakowanego znakiem budowlanym [B] producent jest obowiązany dołączyć informację zawierającą określenie, siedzibę i adres producenta oraz adres zakładu produkującego wyrób budowlany. Przez zakład produkujący wyrób budowlany należy rozumieć m.in. oddział producenta, w którym wykonuje on część działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu wyrobów budowlanych, jak też zupełnie niezależny od producenta podmiot wytwarzający wyrób budowlany na własny rachunek, ale z przeznaczeniem dla producenta -podmiotu, który wyrób ten wprowadzi do obrotu pod własną nazwą. Powołując się na protokół kontroli organ podkreślił, iż do kontrolowanego wyrobu dołączono informacje o treści: "producent: C. SA K., ul. Z.- K., Zakład Produkcyjny C. SA, ul. U., [...] W.", co wskazuje, iż C.SA z siedzibą w W. jest całkowicie innym podmiotem prawa niż C. SA z siedzibą w K. - spółką prawa handlowego. W świetle powyższego organ uznał, iż w niniejszej sprawie spółka C. SA z siedzibą w W. nie posiada przymiotu strony postępowania, gdyż zakwestionowany wyrób budowlany nie został przez tę spółkę wprowadzony do obrotu (nie jest jego producentem w rozumieniu ustawy o wyrobach budowlanych). Wyrób ten wprowadza do obrotu C. SA z siedzibą w K., umieszczając jednocześnie na informacji dane faktycznego wytwórcy tegoż wyrobu budowlanego - zgodnie z § 12 ww. rozporządzenia w sprawie sposobów deklarowania zgodności wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 2 ust. 6 i 7 i art. 33 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Naruszenia art. 107 § 1 kpa oraz art. 6 kpa poprzez dowolną interpretację i wykładnię art. 2 ust. 6 i 7 i art. 33 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, strona wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W treści skargi skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko ograniczył się wyłącznie do powołania nazwy aktu prawnego, który definiuje pojęcie producenta, odmawiając C. SA z siedzibą w W. z nieustalonych przyczyn przymiotu producenta w sytuacji, gdy organ potwierdza, że producentem jest zarówno podmiot który wytwarza dany produkt (a więc w przedmiotowej sprawie C.SA), jak i podmiot, dla którego wytworzono dany wyrób w celu wprowadzenia go do obrotu pod własną nazwą, marką lub znakiem (w przedmiotowej sprawie podmiotem takim jest C. SA). Powołując się na treść art. 28 kpa skarżąca wskazała, iż stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, dlatego też zdaniem strony, zgodnie z art. 33 ust. 1. ustawy o wyrobach budowlanych stronami w postępowaniu administracyjnym są: producent lub sprzedawca określonej partii wyrobu budowlanego. W momencie, gdy decyzja administracyjna narusza prawa producenta, tak jak w przedmiotowej sprawie, producent staje się stroną tego postępowania w myśl art. 28 kpa w zw. z art. 2 ust. 6 ustawy o wyrobach budowlanych, a powziąwszy wiadomość o nieprawidłowościach stwierdzonych u sprzedawcy, ma on prawo bronić swoich praw, stając się tym samym stroną postępowania, zgodnie z zasadą postępowania administracyjnego, zacytowaną wyżej w art. 28 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, iż nie są zasadne i nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Na użytek odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad skarga jako niezasadna podlega oddaleniu albowiem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 roku odpowiada prawu i wbrew twierdzeniom skarżącego nie narusza prawa materialnego i procesowego. Skarżąca spółka C.SA w W. podważa przede wszystkim ustalenia organu I instancji polegające na przyjęciu, iż producentem zakwestionowanej partii płytek ceramicznych jest spółka C. SA w K. oraz w celu podważenia przyjętej interpretacji pojęcia prawnego "producent’ podnosi zarzuty naruszenia prawa tj. art. 28 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 3 kpa, art. 107 § 1 kpa i art. 6 kpa. W jej ocenie naruszenie przepisów prawa polega na błędnym przyjęciu, iż nie jest ona producentem zakwestionowanych płytek, a co za tym idzie stroną niniejszego postępowania. Na rozprawie z dniu [...] kwietnia 2007 roku C. SA w K. podniósł, iż nie kwestionuje siebie jako producenta. Nie zgadza się z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że C.SA w W. nie jest producentem, a tym samym stroną postępowania. Zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest więc wyjaśnienie kręgu stron postępowania. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 kpa, rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu kpa, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, NSA przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest, po pierwsze, bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie (w:) wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc - zdaniem Sądu, ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji podmiotu prawa, wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści, czy też wolności prawnie chronione. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U.04.92.88), w art. 33 ust. 1 określa strony w postępowaniu administracyjnym, w sprawach wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu. Są nimi: producent lub sprzedawca określonej partii wyrobu budowlanego. Zatem już sam ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania do producenta oraz sprzedawcy. Producentem może być tylko jeden podmiot. Przepisy ustawy nie przewidują sytuacji, w której wyrób budowlany miałby wielu producentów. W niniejszej sprawie należało więc ustalić, kto jest owym producentem i tym samym podmiotem posiadającym przymiot strony postępowania. Ustawa o wyrobach budowlanych nie definiuje pojęcia "producent". Pojęcia "producent’ należy więc poszukiwać w treści ustawy, wydanych na jej podstawie rozporządzeniach wykonawczych oraz ustawach mających zastosowanie z mocy przepisów w nich zawartych. Taką ustawą jest z pewnością ustawa a dnia 30 sierpnia 2002 roku o systemie zgodności (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2087 z zm.). Ma ona zastosowanie także do wyrobów budowlanych, z mocy art. 1 ust. 3, w szczególności rozumienia pojęcia "wprowadzenie do obrotu". Zgodnie z art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o wyrobach budowlanych ilekroć w ustawie jest mowa o: ust. 6 - producencie - należy przez to rozumieć także upoważnionego przedstawiciela producenta. Bezspornym w sprawie jest, że C. SA w W. nie jest upoważnionym przedstawicielem C. SA w K. Zarówno skarżący jak i C.SA w W. nigdy nie twierdziły, że [...] SA w W. jest upoważnionym przedstawicielem C. SA w K. Nie ma na to jakiegokolwiek dowodu. Rozważania skarżącego dotyczące upoważnionego przedstawiciela są więc bezprzedmiotowe. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 11 sierpnia 2004 roku w sprawie sposobu deklarowania zgodności wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym (Dz. U. Nr 92, poz. 881) do wyrobu budowlanego oznakowanego znakiem budowlanym producent obowiązany jest dołączyć informację zawierającą m.in. określenie, siedzibę i adres producenta oraz adres zakładu produkującego wyrób budowlany. Oznacza to, że wytwórcą wyrobów budowlanych może być podmiot zupełnie niezależny od producenta, podmiot wytwarzający wyrób budowlany na własny rachunek, ale z przeznaczeniem dla podmiotu, który pod własna marką, nazwą wprowadza ten wyrób do obrotu. W przedmiotowej sprawie, protokół oględzin dowodzi, iż wyrób został oznaczony ze wskazaniem jako producenta C. SA w K., zaś zakład produkcyjny C.SA w W. C.SA w W. jest więc zakładem produkcyjnym, wytwórcą przedmiotowych płytek ceramicznych, odrębnym podmiotem prawa. Wyprodukowane przez niego wyroby nabywa C. SA w K. Do obrotu pod własną nazwą wprowadza C.SA w K., a nie C.SA w W., umieszczając na nim informacje, że producentem tego wyrobu jest C. SA w K., natomiast C.SA w W. jest jego zakładem produkcyjnym. Istotne znaczenie dla pojęcia producenta ma także "wprowadzenie do obrotu". Za wprowadzenie do obrotu budowlanego odpowiedzialny jest producent, który wprowadza do obrotu budowlanego produkt pod własna firmą. Wprowadzeniem do obrotu nie jest z pewnością przekazanie wyrobu od wytwórcy do podmiotu wprowadzającego produkt do obrotu. Nastąpiło tylko przesuniecie wyrobu budowlanego z zakładu produkcyjnego do producenta. Wprowadzeniem do obrotu jest przekazanie po raz pierwszy produktu jego użytkownikowi, konsumentowi bądź sprzedawcy. Definicja tego wyrażenia, zawarta jest w art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2087 ze zm.) potwierdza takie właśnie rozumienie producenta. Zgodzić się więc należy z organem, że przedmiotowa partia nie została wprowadzona do obrotu przez jej przekazanie z zakładu produkującego C.SA w W. do C. SA w K., w którym oznakowano partię wyrobu i opatrywano odpowiednią informacją. Przedmiotowa partia wyrobu została wprowadzona do obrotu dopiero z chwilą przekazania jej sprzedawcy Z. K. Podsumowywując przepisy prawa z daty decyzji pozwalały na rozróżnienie pojęć "zakład produkcyjny" i "producent". Wobec tego, że stroną postępowania mógł być tylko "producent", wytwórca produktu nie posiada przymiotu strony postępowania, a zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne, a decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za prawidłową, znajdującą oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku..