VI SA/Wa 2201/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2020 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne W dniu 05.12.2019 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...], działka ewidencyjna nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...], podczas której stwierdzono funkcjonowanie reklamy ze stałą treścią reklamową, należącą do firmy C. Wymiary reklamy: 2,00 m x 1,40 m tj. 2,80 m2, natomiast rzut poziomy nośnika 1,40 m x 0,13 m tj. 0,18 m2. Powyższe potwierdza protokół nr [...]. Sporządzono dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie nośnika reklamy. Następnie w dniach 09 grudnia 2019 r. i 15 stycznia 2020 r. pracownicy Wydziału Pasa Drogowego przeprowadzili kontrole pasa drogowego ul. [...] w rej. Ul. [...], które potwierdziły funkcjonowanie reklamy. Dowodem są karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Pismem z dnia 12.12.2019 r. Prezydent W. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...][...] (w rej. ul. [...], bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi oraz o możliwości wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Zawiadomieniem z dnia 10.03.2020 r. ponownie poinformowano stronę, na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zgromadzonej dokumentacji. Zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2020r. nr [...] Prezydent W. orzekł o wymierzeniu C. sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. u. [...], w dniach 05, 09 grudnia 2019 r. i 15 stycznia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 2,80 m2, natomiast w dniach 06-08 grudnia 2019r., 10 grudnia 2019r. - 14 stycznia 2020r. przez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego o powierzchni 0,18 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 1.380,00 zł. Pismem z dnia 15 czerwca 2020r. C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2020 r., podnosząc, że doszło do naruszenia: 1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) dokumenty zawarte w operatach technicznych P. (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych), b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem, c) opinia biegłego geodety, wszystkich na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i 8la § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. 20a załącznika nr 3 uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby nośnik był umiejscowiony w dniach od 6 do 8 grudnia 2019 r. i od 10 grudnia 2019 r. do 14 stycznia 2020 r., w sytuacji gdy kontrole organu miały miejsce w dniach 05 i 09 grudnia 2019 r. oraz 15 stycznia 2020r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że nośnik reklamowy był zamontowany w okresach pomiędzy kontrolami; 3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącego o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącego, podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych; 4) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w rej. ul. [...] nie znajdował się w granicach pasa drogowego; 5) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3), ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do ww. uchwały w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej jako: p.b.), poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. [...], występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu p.b., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane") podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzona na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za okresy od 06 do 08 grudnia 2019 r. i od 10 grudnia 2019 r. do 14 stycznia 2020 r., wymierzono bezpodstawnie; 6) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organ stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 k.p.a,, także art. 21 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety, dowodu z dokumentu O. z dnia 20 września 2019 r., a także odmowę ponowienia przez organ czynności kontrolnych, tym razem z udziałem strony i przyjęcie przez organ, że przeprowadzenie ww. dowodów jest bezzasadne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie wyjaśnia w sposób jednoznaczny, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego. Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania przed organem I instancji w całości. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego o wskazane w odwołaniu dokumenty. Decyzją z dnia [...] lipca 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C. sp. z o.o. z siedzibą w W., od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].05.2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia C. sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. u. [...], w dniach 05, 09 grudnia 2019 r. i 15 stycznia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 2,80 m2, natomiast w dniach 06-08 grudnia 2019 r, 10 grudnia 2019 r. - 14 stycznia 2020 r. przez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego o powierzchni 0,18 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 1.380,00 zł orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu organ poza przytoczeniem obowiązujących przepisów wskazał, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza granica działki granica działki nr [...], biegnąca w miejscu zlokalizowania nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że w dniu 05 grudnia 2019 r. przeprowadził kontrole pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w W. podczas której ujawniono zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy z treścią reklamową o powierzchni 2,80 m2 (2,00 mx 1,40 m) oraz dokonał pomiaru nośnika: rzut poziomy o powierzchni 0,18 m2 (1,40 m x 0,13 m). Kolejne kontrole pasa drogowego przeprowadzone w dniu 09 grudnia 2019 r. oraz 15 stycznia 2020 r. potwierdziły funkcjonowanie nośnika reklamowego z reklamą. Biorąc powyższe SKO stwierdziło, że organ I instancji zasadnie wymierzył spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.. W świetle ww. materiału dowodowego nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Wykonany podczas kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego przez reklamę nie ulegała zmianie i pozostawała taką sama w dniu 09 grudnia 2019 r. i 15 stycznia 2020 r. Organ wyjaśnił, że opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy o pow. nieprzekraczającej 3,00 m2 a także nośnik (inny obiekt) na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały nr [...] Rady W. z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717; z 2005 r. Nr 77, poz. 2036; z 2006 r. Nr 199, poz. 7564; z 2008 r. Nr 141, poz. 4985, Nr 218, poz. 9282; z 2010 r. Nr 138, poz. 3249; z 2011 r. Nr 54, poz. 1774; z 2013 r., poz. 7291; z 2014r. poz. 6878; z 2015 r. poz. 4776). Organ pierwszej instancji przyjął w niniejszej sprawie stawkę dla reklamy o powierzchni nie przekraczającej 3 m2 dla drogi powiatowej (poz. 20a załącznika nr 3) - 2,50 zł, a dla samego nośnika stawkę 3,00 zł (poz. 19 załącznika nr 2) - inne obiekty budowlane. Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zaś wysokość kary pieniężnej, stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej. Powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez reklamę - wskazano w protokole kontroli z dnia 05 grudnia 2019 r. Przechodząc do kwestii liczby dnia zajęcia pasa drogowego przez sporny nośnik reklamowy bez zezwolenia zarządcy drogi, SKO stwierdziło, że zarządca drogi zasadnie wymierzył karę pieniężną za dni 05 i 09 grudnia 2019 r. oraz 15 stycznia 2020 r. poprze umieszczenie w nim reklamy, a w dniach 06-08 grudnia 2019r. oraz 10 grudnia 2019 r.- 14 stycznia 2020 r. poprzez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego. Okoliczność zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy z reklamą w/w okresie została udowodniona w oparciu o dowody oraz zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Trudno dać wiarę, że przedmiotowa reklama była demontowana skoro podczas kolejnych kontroli nadal została ujawniona jako istniejąca w pasie drogowym. Odnośnie zarzutu błędnego obliczenia wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegającego na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, organ wskazał, że celem reklamy jest zwrócenie uwagi jej adresata. Niewątpliwie uwagę adresatów reklamy na nośnikach zwracała reklama oraz sam nośnik, wobec tego uprawnione było uwzględnienie przy wymiarze kary także ramki nośnika reklamowego. Pismem z dnia 2 września 2020r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) dokumenty zawarte w operatach technicznych P. (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych), b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem, c) opinia biegłego geodety, na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że dkarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby nośnik był umiejscowiony w dniach od 6 do 8 grudnia 2019 r. oraz od 10 grudnia 2019 r. do 14 stycznia 2020 r., podczas gdy pierwsza kontrola organu miała miejsce w dniu 5 grudnia 2019 r., a kolejne w dniach 9 grudnia 2019 r. i 15 stycznia 2020 r. zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik znajdował się w pasie drogowym w okresach pomiędzy kontrolami; 3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośników reklamowych - a przez to niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych; 2.naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w rej. ul. [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego; 2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady [...]. Nr [...]z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. [...], występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za dniach od 6 do 8 grudnia 2019 r. oraz od 10 grudnia 2019 r. do 14 stycznia 2020 r., wymierzono bezpodstawnie; 3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. w całości i o umorzenie postępowania administracyjnego a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.  Strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii S. z dnia 20 września 2019 r. (Opinia w aktach sprawy) oraz dokumentu w postaci Opinii uzupełniającej S. z dnia 2 lipca 2020 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka rozwinęła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, określają zasady sformułowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a.tj. zasada prawdy obiektywnej, zasada oficjalności, zasada ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W sprawie zaś organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej kwestii. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. B. w rej. u. C. we wskazanym w decyzji terminie poprzez umieszczenie w nim reklam oraz nośników przymocowanych do elewacji. Zdaniem sądu, dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Potwierdza to dołączona do skargi opinia S. z września 2019 r. W sprawach dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub w bliskiej odległości od tej granicy, dla właściwego ich rozstrzygnięcia niezbędne są szczegółowe i wiarygodne informacje dotyczące w szczególności: - przebiegu granicy nieruchomości, - usytuowania ściany budynku na której są zainstalowane lub planowane do zainstalowania tablice i urządzenia względem granicy nieruchomości, - geometrycznego kształtu ściany budynku, na której są zainstalowane lub planowane do zainstalowania tablice i urządzenia reklamowe w tym wnęk, załamań nawisów. Powyższe informacje o odpowiednim stopniu szczegółowości oraz wiarygodności z reguły nie są zawarte na mapie zasadniczej. W wielu przypadkach wykazywane na tej mapie granice działek ewidencyjnych odzwierciedlają stan posiadania, a nie zasięg prawa własności, który może różnić się od stanu posiadania. Należy mieć też na uwadze, że w wielu przypadkach przebieg tych granic wykazywany na mapie zasadniczej nie był nigdy ustalony na gruncie w drodze odpowiednich czynności prawnych albo też nie zachowały się dokumenty potwierdzające takie czynności. Ponadto z faktu stykania się na mapie zasadniczej linii oznaczającej granice działki ewidencyjnej z linią oznaczającą kontur budynku nie można wnioskować, że granicę nieruchomości wyznacza płaszczyzna ściany budynku. Błędne informacje w tym zakresie mogą być skutkiem błędów kartowania oraz błędów kreślarskich, a także ograniczeń rozdzielczości oka ludzkiego. Analiza i przetwarzanie informacji o zawartych w operatach technicznych PZGiK w celu utworzenia dokumentów niezbędnych do właściwego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub w bliskiej odległości od tej granicy wymaga w większości przypadków specjalistycznej wiedzy z zakresu geodezji, zatem czynności te powinny być wykonywane przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje w tym zakresie. Dodatkowo powyższe informacje mogę być pozyskane z dokumentów zawartych w operatach technicznych P. takich jak protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, szkiców polowych oraz dzienników danych obserwacyjnych. Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez pracownika (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista. W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonych w pasie drogowym reklam i nośników z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Ponadto sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporne reklamy, nośnik znajdują się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 270 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej.