VI SA/Wa 2202/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec zarządcy nieruchomości kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego E. L.kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. orzekającą o zastosowaniu wobec zarządcy nieruchomości E. L. (dalej: skarżący) kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był przepis art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494), zaś decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. wydana została w trybie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Jak wynika z akt postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec zarządcy nieruchomości E. L. zostało wszczęte w związku ze skargą Z. Całość akt sprawy została pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. przekazana Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która przeprowadziła postępowanie wyjaśniające. Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego Minister Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], orzekł o zastosowaniu wobec zarządcy nieruchomości E. L. kary nagany. Pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 194 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że "podstawę odpowiedzialności zawodowej stanowić mogą przewinienia umyślne, względnie będące wynikiem rażącego niedbalstwa zarządcy. Nie do utrzymania byłby pogląd, iż zarządca nieruchomości odpowiadać ma dyscyplinarnie za każde niedopatrzenie, nawet będące wynikiem najlżejszego braku staranności'." Dodatkowo zarzucono organowi, że nie zbadał szkody majątkowej, jaką swym postępowaniem wyrządził zarządca nieruchomości właścicielowi nieruchomości. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazał całość sprawy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdziła, że zarządca nieruchomości E. L. swym postępowaniem naruszył przepis art. 186 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) i w związku z powyższym wnioskowała o zastosowanie kary nagany. Organ administracji publicznej ustalił, iż nieruchomość przy ul. B. – [...] we W. składa się z działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,0179 ha, księga wieczysta nr [...]. Na ww. działce znajdują się dwa zamieszkałe budynki o łącznej powierzchni użytkowej 5876,44 m2. W związku z tym, że do chwili obecnej nie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie, formalnie budynki te są w trakcie budowy. W księdze wieczystej wpisany jest jako właściciel "S.". W dniu [...] kwietnia 2007 r. została zawarta umowa zlecenia o zarządzanie nieruchomością pomiędzy S. reprezentowanym przez zarząd w składzie: M. G., J. K. oraz J. S. a firmą F. we W., reprezentowaną przez A. B. W niniejszej umowie nie ma wskazanego zarządcy nieruchomości ani jego uprawnień oraz oświadczenia o posiadaniu ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zarządzania nieruchomością. Zarządca nieruchomości E. L. posiadający licencję zawodową nr [...] zawarł umowę o pracę z firmą F. w dniu [...] października 2007 r. W powyższej umowie w pkt IV jest mowa o zakresie obowiązków pracownika, lecz zarządca nieruchomości E. L. nie dostarczył zakresu swoich obowiązków, ani w postępowaniu prowadzonym w I, ani w II instancji. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zarządca nieruchomości E. L. odpowiada za zarządzanie przedmiotową nieruchomością. Tak więc - w ocenie organu – skarżący wykonywał czynności zarządzania na podstawie umowy o zarządzanie niespełniającej wymogów zawartych w art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym naruszył zasadę szczególnej staranności, o której mowa w art. 186 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu niedopuszczalne jest, aby zarządca nieruchomości wykonywał czynności zawodowe na podstawie umowy, w której nie wymieniono jego (podając jego imię i nazwisko oraz numer licencji zawodowej), jako zarządcy nieruchomości, odpowiedzialnego za wykonanie ww. umowy. Zarządca nieruchomości rozpoczynając wykonywanie czynności zawodowych powinien w pierwszej kolejności zapoznać się z treścią umowy, będącej podstawą ich wykonania i po stwierdzeniu, że umowa nie spełnia wymogów ustawowych, powinien podjąć działania w celu uzupełnienia jej treści o wymagane postanowienia. Bezczynność zarządcy nieruchomości w tym zakresie jest oczywista i datuje się od 2007 r.  Skarżącemu postawiono następujące zarzuty: 1. Nie wykonanie zapisów umowy o zarządzanie w kwestiach dotyczących realizowania płatności z konta bankowego S., 2. Brak prawidłowych i rzetelnych rozliczeń za dostarczone media na przestrzeni 2008 r. i 2010 r. oraz brak zapłaty za fakturę z dnia [...] czerwca 2008 r. za zimną wodę i ścieki, 3. Czerpanie dodatkowych korzyści z zarządzania nieruchomością oprócz pobieranego wynagrodzenia za zarządzanie nieruchomością, 4. Niezaewidencjonowanie w kosztach S. za 2008 r. faktury z dnia [...] czerwca 2008 r., która została przedstawiona w lutym 2011 r., 5. Bezpodstawne pobranie przez zarządcę z konta S. środków finansowych w kwocie [...] zł i [...] zł., 6. Zatrudnianie na osiedlu konserwatorów i osoby sprzątające bez wiedzy zarządu S. Organ przeprowadził postępowanie dowodowe, biorąc pod uwagę stanowisko skarżącego zawarte m.in. w piśmie z dnia [...] października 2011 r. oraz we wniosku jego pełnomocnika o ponowne rozpatrzenie sprawy, dochodząc do następujących spostrzeżeń. Odnosząc się do zarzutu z pkt 1, t.j. nie wykonywania zapisów umowy o zarządzanie w kwestiach dotyczących realizowania płatności z konta bankowego S. organ uznał, że brak jest podstaw do obciążenia zarządcy obowiązkiem obsługi konta bankowego S. Organ zauważył jednak, że zarządca nie wywiązał się z obowiązku szczegółowego opisania faktur pod względem merytorycznym (§ 3 ust. 1.17 umowy). Organ wskazał przy tym na jedną z faktur znajdujących się w aktach sprawy - za przegląd elektryczny w lokalach, która nie została przez zarządcę sprawdzona pod względem merytorycznym, na co wskazują widniejące na tej fakturze zapisy. Organ zmodyfikował stawiany zarządcy zarzut uznając, iż zaistniał po jego stronie brak szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zarządzania, przejawiający się w niezrealizowaniu obowiązku wynikającego z § 3 ust. 1.17 umowy zlecenia o zarządzaniu nieruchomością z dnia [...] kwietnia 2007 r. w zakresie sprawdzania prawidłowości otrzymanych od usługodawców rachunków i faktur przed dokonaniem ich zapłaty, czym naruszył art. 186 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutu z pkt 2 t.j. braku prawidłowych i rzetelnych rozliczeń za dostarczone media na przestrzeni 2008 r. i 2010 r. oraz braku zapłaty za fakturę z dnia [...] czerwca 2008 r. za zimną wodę i ścieki, organ uznał, że zakwestionowana faktura wprawdzie została (omyłkowo) zaliczona do innej nieruchomości i przedstawiona S. dopiero w 2011 r., lecz jej zapłaty dokonała firma F. - trzy dni po terminie, za które to opóźnienie nie naliczono odsetek. Organ zmodyfikował stawiany zarządcy zarzut uznając, że nie wypełnił on obowiązku wynikającego z art. 185 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie terminowego opłacania faktur obciążających obsługiwaną nieruchomość oraz niezaewidencjonowania w kosztach za 2008 r. faktury z dnia [...] czerwca 2008 r., czym naruszył art. 186 ust. 1 u.g.n. Organ odstąpił od zarzutów opisanych w pkt 3, 5 i 6 jako nieudowodnionych. Co do zarzutu z pkt 4 – wskazał, iż został już omówiony w ramach zarzutu z pkt 2. Nadto organ zbadał fakt uczestniczenia zarządcy w obowiązkowym szkoleniu w ramach doskonalenia kwalifikacji zawodowej, dochodząc do wniosku, iż obowiązek ów wypełnił w sposób niewystarczający. Uczestniczył w jednym tylko szkoleniu w 2010 r. co, zdaniem organu, nie czyni zadość obowiązkowi szkolenia określonemu w art. 186 ust. 2 u.g.n. Reasumując, zdaniem organu, skarżący nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 186 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez: - brak szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych z uwagi na: • wykonywanie czynności zawodowych na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością niespełniającej wymogów art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, • niezrealizowanie postanowień umowy zlecenia o zarządzanie nieruchomością (§ 3 ust. 1.17) polegające na niesprawdzeniu wpływających faktur pod względem merytorycznym, • nieuwzględnienie w kosztach za 2008 r. faktury z dnia [...] czerwca 2008 r.: - naruszenie art. 185 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na nie zapewnieniu właściwej gospodarki ekonomiczno - finansowej z uwagi na uiszczenie należności za fakturę z dnia [...] czerwca 2008 r. po terminie; - naruszenie art. 186 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na brak doskonalenia zawodowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik zarządcy nieruchomości E. L. stwierdził, iż zarządca nieruchomości nie może ponosić odpowiedzialności zawodowej za działania, które były nieumyślne, np. opłacenie faktury po terminie i omyłkowe przypisanie faktury z dnia [...] czerwca 2008 r. do innej nieruchomości. Gdyby przyjąć powyższe stanowisko, zarządca nieruchomości nie ponosiłby odpowiedzialności zawodowej za swoje działania lub ponosiłby ją jedynie w nielicznych przypadkach, gdyż zawsze twierdziłby, że działał nieumyślnie i nie zamierzał naruszyć przepisów prawa. Odnosząc się do podniesionej argumentacji organ stwierdził, że zgodnie z art. 186 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarządca nieruchomości został zobowiązany do dołożenia szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych. Oznacza to zatem, iż zarządca nieruchomości w pracy zawodowej kieruje się nie tylko starannością rozumianą jako prawidłowy wzorzec działania, ale szczególną starannością odnoszącą się zaostrzonych kryteriów działania, wymaganych od profesjonalisty. Przy czym przy ocenie szczególnej staranności należy uwzględniać charakter wykonywanych czynności zawodowych. Przekładając to na przedmiotową sprawę, staranne działanie będzie przejawiało się chociażby w sprawdzeniu pod względem merytorycznym wpływających faktur, czy też uwzględnieniu wszystkich faktur w danym roku. Każde zaniedbanie, bez względu, czy będzie umyślne lub nieumyślne, czy też pojedyncze, jest naruszeniem zasady szczególnej staranności, podlegającym odpowiedzialności zawodowej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik potwierdził, że zarządca nieruchomości E. L. wykazał się brakiem staranności. Tym samym skoro stwierdzono brak staranności w działaniu zarządcy nieruchomości nie jest możliwe umorzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności, w myśl art. 188 ust. 1 i 2 w związku z art. 186 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pełnomocnik strony zarzucił organowi również niezbadanie szkody majątkowej, jaką swym postępowaniem zarządca nieruchomości wyrządził właścicielowi nieruchomości. Odnosząc się do powyższego organ zaznaczył, że zarządca nieruchomości odpowiada za delikty formalne, to znaczy takie delikty, za które odpowiedzialność ponoszona jest bez względu na powstanie skutku takiego czynu. Z tego też względu szkoda lub jej brak nie wpływa na zaistnienie odpowiedzialności zawodowej. Odnosząc się do zarzutów o naruszenie art. 194 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wyjaśnił, że nie można pominąć przy ocenie czynności zawodowych wykonywanych przez zarządcę nieruchomości umowy o zarządzanie nieruchomością, określającej zakres obowiązków i uprawnień, stosownie do art. 185 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku zarządców nieruchomości mamy do czynienia z czynnościami ciągłymi, wykonywanymi w oparciu o umowę, która mogła być zawarta wiele lat wcześniej. Fakt zawarcia umowy nie będzie podlegał ocenie, a jedynie treść tej umowy, wpływająca na obecne wykonywanie obowiązków. Nadto organ wyjaśnił, że zarządcy nieruchomości E. L. nie zarzucono zawarcia umowy niespełniającej wymogów art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tym bardziej, że w dacie zawarcia umowy nie był on pracownikiem firmy F.), lecz wykonywanie czynności zawodowej na podstawie wadliwej umowy i bezczynność w podjęciu działań w celu naprawienia powyższej sytuacji. Zdaniem Ministra, zaniedbania i błędy w pracy zarządcy nieruchomości E. L. są istotne i powodują konieczność orzeczenia wobec niego kary dyscyplinarnej. Wskazał przy tym na cel kary, jakim jest zwrócenie uwagi skarżącego na obowiązującą go szczególną staranność przy prowadzeniu spraw finansowych oraz konieczność uczestniczenia w procesie doskonalenia zawodowego we właściwym wymiarze tak, aby zaistniałe po jego stronie uchybienia się nie powtórzyły. E. L. wniósł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił w niej: I. obrazę prawa materialnego, a to art. 186 ust. 1 ustawy z dn. 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyrażającą się w przyjęciu, iż E. L. naruszył zasady wykonywania zawodu w stopniu uzasadniającym orzeczenie wobec niego kary dyscyplinarnej nagany poprzez to, że zaniechał merytorycznej weryfikacji wskazanych w decyzji faktur bez ustalenia, iż uchybienie to mogło realnie zagrażać istotnym interesom majątkowym właściciela; II. obrazę prawa materialnego, a to art. 186 ust. 1. w zw. z art. 185 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyrażającą się w przyjęciu, iż omyłkowe nie ujęcie w kosztach nieruchomości jednej faktury dotyczącej dostawy wody i odprowadzania ścieków w okresie ponad 3 lat zarządzania nieruchomością stanowi o naruszeniu przez zarządcę zasad wykonywania zawodu i nie zapewnieniu właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości w stopniu uzasadniającym orzeczenie wobec niego kary dyscyplinarnej nagany:  III. obrazę prawa materialnego, a to art. 186 ust. 1 ustawy z dn. z dn. 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyrażającą się w przyjęciu, iż pełnienie przez E. L. obowiązków licencjonowanego zarządcy w stosunku do nieruchomości S. we W. na podstawie umowy z dn. [...].04.2007 r. w okresie od [...] lutego 2008 r. stanowi o naruszeniu przez zarządcę zasad wykonywania zawodu w stopniu uzasadniającym orzeczenie wobec niego kary dyscyplinarnej nagany. W odpowiedzi na skargę Minister, nie podzielając zarzutów skarżącego, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną. Nie ulega wątpliwości, że zarządca nieruchomości - w myśl art. 186 ust. 1 u.g.n. "jest zobowiązany do wykonywania czynności zawodowych ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej". Równocześnie jednak należy zauważyć, iż kary dyscyplinarne orzekane wobec zarządcy z tytułu odpowiedzialności zawodowej, winny być poprzedzone dokładną analizą stanu faktycznego sprawy, przy czym materiał dowodowy nie może pozostawiać wątpliwości co do zgodności poczynionych ustaleń z rzeczywistym stanem rzeczy. W niniejszej sprawie, co wynika z treści zaskarżonej decyzji, część zarzutów stawianych skarżącemu przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej (vide - protokół końcowy [...] z dnia [...] października 2011r.) - nie potwierdziła się, wskutek czego organ od nich odstąpił. Co do części organ zmienił całkowicie ich brzmienie, a zarazem zakres, dokonując tym samym odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy, aniżeli uczyniła to Komisja. Mimo jednak zmiany podstawy faktycznej zakresu zarzutów stawianych skarżącemu - bez zmian pozostała jedynie kara nagany orzeczona wobec skarżącego, która odpowiada propozycji KOZ. Należy w tym miejscu zauważyć, że katalog kar dyscyplinarnych przewidzianych w u.g.n. (art. 188 ust. 2 u.g.n. - wersja na datę sporządzenia protokołu końcowego, jak również decyzji) - przewiduje karę nagany jako drugą w kolejności po karze upomnienia. Kary są w tym katalogu uporządkowane począwszy od najłagodniejszej do najbardziej dotkliwej, jaką jest pozbawienie licencji zawodowej. Przede wszystkim analizie należy poddać analizie zasadność działania organu, który w miejsce zarzutów, które nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym, przypisał skarżącemu czyny, które protokołem końcowym objęte nie były. Sąd doszedł do przekonania, iż takie uprawnienie posiada organ, o ile nie wykracza poza ustalenia faktyczne dokonane przez Komisję w ramach w ramach prowadzonego w myśl art. 194 ust. 1a u.g.n. postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu jednak w odniesieniu do niektórych zarzutów, organ wykroczył poza swoje uprawnienia w ten sposób zakreślone. Mianowicie - redukując zarzut z pkt 1 - z nie wykonywania zapisów umowy o realizacji płatności z konta bankowego S. do "braku szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zarządzania ..." poprzez niedokonywanie oceny merytorycznej faktur - organ oparł stawiany zarzut na jednej fakturze (za przegląd elektryczny w lokalach), uogólniając wnioski z niego płynące na całość działalności skarżącego w powyższym zakresie. Należy zauważyć, że - po pierwsze - w decyzji organ nie wywiódł, jakie konkretnie zapisy (lub ich brak) na fakturze upewniły go o zaniechaniu merytorycznej kontroli ze strony skarżącego; po drugie - nie wskazał w żaden sposób, aby zaniechanie rzutowało na ten obszar działalności skarżącego, czyniąc zasadnym stawiany zarzut "braku merytorycznej kontroli faktur". W ramach zarzutu z pkt 2 - redukując de facto zarzut z zaniechania opłacenia faktury z dnia [...] czerwca 2008 r. za zimną wodę i ścieki do zarzutu opłacenia go z trzydniowym opóźnieniem - organ nie wyjaśnił, dlaczego stawia znak równości między zarzutem dotychczasowym, a obecnie stawianym. Ostatnie uchybienie dotyczy ogółu ustaleń organu, który zdaniem Sądu w żaden sposób nie odniósł faktu modyfikacji stawianych przez KOZ zarzutów poprzez ich znaczną redukcję do obowiązku ponownego rozważenia zasadności ukarania skarżącego karą dyscyplinarną, a w przypadku odpowiedzi pozytywnej - zastąpienia kary nagany karą upomnienia jako mniej dotkliwą. Odrębną kwestią jest przypisanie skarżącemu odpowiedzialności za treść postanowień umowy z dnia [...] kwietnia 2007r. Umowa Zlecenia o Zarządzanie Nieruchomością została zawarta między S., a firmą F. Sąd doszedł do przekonania, że skarżący, który nie był stroną umowy, lecz jedynie pracownikiem jednej ze stron wykonującym pracę na podstawie własnego zakresu obowiązków, nie miał wpływu na treść zawartej umowy i z tego tytułu brak podstaw do czynienia mu zarzutów. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien ponownie przeanalizować stan faktyczny sprawy i ocenić czy zarzuty stawiane przez KOZ są uzasadnione. Jeżeli zaś dojdzie do przekonania, iż zarzuty są zasadne, przeprowadzi ponowne rozważania w zakresie wyboru kary począwszy od najmniej dotkliwej upomnienia. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.