VI SA/Wa 2202/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant ref. Anna Arendt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2017 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w G. (dalej też jako "Skarżąca", "Spółka", "Wnioskodawca", "Strona") pismem z 23 czerwca 2017 r. wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. (dalej także jako "organ I instancji" lub "WIF") o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w G. przy ul. [...], o nazwie "[...]", poprzez zmianę oznaczenia zezwoleniobiorcy na: [...] Sp. z o. o. oraz zmianę nazwy apteki na "[...]". Spółka we wniosku o zmianę zezwolenia wskazała, że nie zachodzi sytuacja prowadzenia przez nią, z uwzględnieniem podmiotów powiązanych, więcej niż 1% aptek w województwie [...], co było uprzednio przyczyną odmowy przez organy Inspekcji Farmaceutycznej zmiany przedmiotowego zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej. Do wniosku Strona dołączyła poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię wyciągu z umowy sprzedaży udziałów z dnia [...] czerwca 2017 r. zawartej przez [...] sp. z o.o. ze spółką [...] Sp. z o. o. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w S. odmówił zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. (zmienianego kolejnymi decyzjami) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", w G. przy ul. [...] zarówno w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, jak i zmiany nazwy apteki w brzmieniu "[...]" na nazwę "[...]". Od decyzji WIF z dnia [...] listopada 2017 roku, Spółka wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej też jako "organ odwoławczy" lub "GIF"), który decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję WIF. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 944 ze zm., dalej też jako "p.f.") apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1015 – dalej także jako "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie w dniu 25 czerwca 2017 r., wprowadziła nowe brzmienie art. 99 ust. 2a i aktualnie do zezwoleń w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, nie stosuje się przepisów: 1) art. 494 § 2 i art. 531 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1577); 2) art. 553 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych w przypadku przekształcenia spółki, o której mowa w art. 860 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459, 933 i 1132) w spółkę handlową, oraz przekształcenia, o którym mowa w art. 551 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych, chyba że spółka powstała w wyniku przekształcenia, spełnia warunki, o których mowa w ust. 4 pkt 2, a nie zachodzą przesłanki z ust. 3a. Jednocześnie przepis art. 2 ustawy z kwietnia 2017 roku, nowelizujący prawo farmaceutyczne, zawiera normę intertemporalną (międzyczasową), zgodnie z którą "do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe. Zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność". Zdaniem GIF, przepis ten zobowiązuje organ do stosowania dotychczasowych przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne w ich brzmieniu sprzed nowelizacji do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Przedmiotowe postępowanie zaś zostało zainicjowane wnioskiem spółki z dnia 3 lipca 2017 roku, co oznacza, że do strony, która ubiega się o zmianę zezwolenia należy zastosować obowiązujący przepis art. 99 ust. 2a pkt 1 Prawa farmaceutycznego. Przy czym zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 2 ustawy nowelizującej dotyczy spraw z zakresu wniosków o wydanie zezwolenia a nie w zakresie zmiany zezwoleń. GIF przyznał, że co prawda, [...]sp. z o.o. jest następcą prawnym [...] sp. z o.o., która posiadała zezwolenie na prowadzenie apteki w G. przy ul. [...], jednak po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. do zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie ma zastosowania przepis art. 494 § 2 k.s.h., który stanowi, że na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. GIF nie podzielił poglądu Strony, iż ocena skutków czynności, w wyniku której mogło dojść do przejścia zezwolenia, powinna być dokonana w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w momencie dokonania czynności. Zdaniem GIF, jednoznacznie brzmiącej reguły intertemporalnej, zawartej w art. 2 ustawy nowelizującej nie można rozszerzać i dokonywać oceny skutków zdarzeń prawnych, zaistniałych tak jak w przedmiotowej sprawie w 2014 roku (połączenie spółek) w oparciu o dotychczasowe przepisy, skoro wniosek wpłynął do organu 3 lipca 2017 roku. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2018 roku, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 99 ust. 2a p.f. poprzez zastosowanie przepisu art. 99 ust. 2a p.f. do oceny, czy w wyniku połączenia w 2014 r. spółek [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o., doszło do przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w G., przy ul. [...] na spółkę przejmującą - czyli do zastosowania przepisu art. 99 ust. 2a p.f. do oceny skutków prawnych sytuacji, która miała miejsce przed wejściem tego przepisu w życie, co pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zasadą lex retro non agit; 2. art. 494 § 2 k.s.h. poprzez stwierdzenie, że przepis ten nie znajduje zastosowania do oceny skuteczności przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w G., przy ul. [...] z [...] sp. z o. o. na [...] sp. zoo., podczas gdy do połączenia spółek doszło w 2014 r., gdy nie istniała żadna regulacja prawna wyłączająca zastosowanie art. 494 § 2 k.s.h. w stosunku do zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; 3. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - prawo farmaceutyczne poprzez ocenę skutków czynności, w wyniku której mogło dojść do przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, tj. przejęcia przez Stronę - jako spółkę przejmującą - spółki, której zostało udzielone zezwolenie, w świetle wymogów koniecznych do uzyskania zezwolenia wynikających ze znowelizowanych przepisów, które weszły w życie dopiero po przejęciu spółki, podczas gdy ocena skutków czynności, w wyniku której mogło dojść do przejęcia zezwolenia, powinna być dokonywana w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w momencie dokonania czynności, zaś odmowa zmiany zezwolenia prowadzi do wniosku, iż zezwolenie Stronie nie przysługuje, co stoi w sprzeczności z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne, na mocy którego zezwolenia udzielone przed wejściem w życie ustawy nowelizującej zachowują ważność. W konsekwencji Strona wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 roku pełnomocnicy Skarżącej i GIF złożyli wniosek o zawieszenie postępowania, wskazując że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawisła sprawa ze skargi tej samej spółki w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie tożsamej apteki a rozstrzygnięcie to może mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Sąd postanowieniem z tego samego dnia zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 126 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Skarga kasacyjna [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1942/16, oddalającego skargę Spółki na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, rozpoznana została przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 5 lutego 2020 r. NSA wyrokiem o sygn. akt II GSK 2478/17 uchylił zaskarżony wyrok; a także uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2015 r. W związku z powyższym rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r. o sygn. akt II GSK 2478/17, Strona wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania, co nastąpiło postanowieniem Sądu z dnia 23 lipca 2020 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja WIF z dnia [...] listopada 2017 roku, naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sprawa administracyjna, której dotyczy niniejsze postępowanie, odnosi się do zmiany udzielonego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w wyniku jego przejścia na nowy podmiot w kontekście nowelizacji przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. poz. 1015). Kwestie związane z sukcesją praw i obowiązków o charakterze administracyjnym w odniesieniu właśnie do zezwoleń na prowadzenie aptek, były ostatnio przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 4 lutego 2020 r. o sygnaturach: II GSK 3025/17, II GSK 3026/17, II GSK 3027/17, II GSK 3135/17, II GSK 3291/17. W orzeczeniach tych zawarto szeroką i wielowątkową analizę ww. zagadnienia prawnego, wykraczającą poza ustalenie relacji pomiędzy art. 494 § 2 k.s.h. i art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. w stanie prawnym sprzed nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. Zdaniem Sądu orzekającego ocena prawna zawarta w ww. wyrokach NSA powinna zostać konsekwentnie wykorzystana także w niniejszej sprawie. I tak, zgodnie z art. 494 § 2 k.s.h. na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Powszechnie przyjmuje się, że na gruncie ww. przepisu obowiązuje reguła ograniczonej sukcesji administracyjnej, która polega na tym, że, co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo gdy decyzja o przyznaniu tak stanowi. Wskazuje się także na możliwość ograniczenia wspomnianej sukcesji poprzez wniesienie sprzeciwu przez organ, który udzielił koncesji (zezwolenia) oraz termin, o którym mowa w art. 618 k.s.h. (por. A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LEX/El., 2016). W odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wyłączenie sukcesji określonej w art. 494 § 2 ksh wprowadzone zostało z dniem 25 czerwca 2017 r., o czym była mowa wyżej. Dopiero zatem od wejścia w życie przepisu art. 99 ust. 2a pkt 1 p.f., przepis art. 494 § 2 ksh nie ma zastosowania do zezwoleń na prowadzenie apteki. Treść art. 99 ust. 2a pkt 1 p.f. nie budzi bowiem żadnych wątpliwości - regulacja ta jednoznacznie wyłącza zastosowanie art. 494 § 2 ksh w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek, jest więc tym samym przykład regulacji ustawowej, który "stanowi inaczej", o czym mowa w art. 494 § 2 ksh in fine. Z uwagi na fakt, że jedną z konsekwencji założenia racjonalności ustawodawcy jest uznanie, że nie stanowi on przepisów zbędnych, to należy uznać, że przed wyłączeniem stosowania art. 494 § 2 k.s.h. dokonanym wspomnianą nowelizacją stosowanie tego artykułu nie było wyłączone. NSA zwrócił jednocześnie uwagę na to, że regulacja prawna zawarta w art. 494 ksh nie jest wystarczająca do podjęcia działalności polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej w oparciu o przejęte zezwolenie, co oznacza, że spółka powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo do podjęcia takiej działalności. Podkreślił przy tym, że czynności polegające na potwierdzeniu istniejącego prawa nie są tożsame z udzieleniem zezwolenia na prowadzenie apteki, czy jego zmianą poprzez udzielenie zezwolenia na prowadzenie kolejnej apteki. Skoro zatem art. 99 ust. 2a p.f. wszedł w życie w dniu 25 maja 2017 r., to bez wątpienia nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Do przejęcia [...] Sp. z o.o. przez Skarżącą doszło bowiem przed ww. datą, tj. z dniem [...] października 2014 roku. Wówczas miało miejsce połączenie [...] Sp. z o.o. z [...] Sp. z o. o. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych poprzez przeniesienie całego majątku spółki [...] Sp. z o. o. na [...] Sp. z o. o. Oznacza to, że w sprawie z mocy samego prawa doszło do przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na skarżącą na podstawie art. 494 § 2 k.s.h. Zatem już przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. z mocy prawa nastąpił skutek, który organ musi uwzględnić w żądanej przez spółkę decyzji. Decyzja ta ma potwierdzić stan faktyczny, który ukształtował się z mocy art. 494 § 2 k.s.h. Skutku, który w sprawie nastąpił na podstawie ww. przepisu, nie może zniweczyć (w istocie - cofnąć) regulacja intertemporalna zawarta w art. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej. Przepis ten stanowi, że "Do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe" (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa1498/18). Zdaniem organu fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte po wejściu w życie nowych przepisów, do rozpoznania sprawy spółki należało zastosować już nowe prawo, które wprost wyłącza art. 494 § 2 k.s.h. Organ w swojej argumentacji nie uwzględnia jednak okoliczności, że skutek opisany w tym przepisie już w sprawie nastąpił. Posiłkując się argumentacją NSA zawartą w ww. wyrokach należy podnieść, że mimo że przejście z mocy samego prawa zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na skarżącą spółkę w tym zakresie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, to jednak możliwość faktycznego uruchomienia działalności przez spółkę przejmującą wymaga uzyskania od organu potwierdzenia w zakresie odnoszącym się do przejścia tego zezwolenia na [...] Sp. z o.o. Sama czynność organu odnosząca się do potwierdzenia uprawnień przejętych z mocy prawa ma charakter stricte deklaratoryjny. W ponownym postępowaniu organy Inspekcji Farmaceutycznej, rozpoznając wniosek spółki z dnia 23 czerwca 2017 roku (data wpływu do organu I instancji - 3 lipca 2017 r.), uwzględnią, po pierwsze, że przepisy obowiązujące w niniejszej sprawie wyznacza nie data wniosku spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ale data przejęcia przez skarżącą spółki [...]Sp. z o. o. oraz, że skutek, o którym mowa w art. 494 § 2 k.s.h., już w sprawie nastąpił z mocy prawa z dniem połączenia obu spółek. Po drugie natomiast, [...]Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny winien uwzględnić okoliczność, że wskutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 2478/17, zaktualizował się po jego stronie obowiązek rozpoznania wcześniejszego wniosku Skarżącej z dnia 7 października 2014 r. dotyczącego tego samego przedmiotu, co jej późniejszy wniosek z dnia 23 czerwca 2017 r. a więc zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w G. przy ul. [...] poprzez zmianę nazwy apteki z "[...]" na "[...]" oraz przez zmianę oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ze spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na [...] Sp. z o.o. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).