VI SA/Wa 2202/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę 1 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) w związku z art. 3 i art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1344, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...], ul. [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2018 r. Dyrektor Generalny KOWR działając jako organ rejestrowy wskazany w art. 12a ust. 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, wpisał do rejestru podmiotów sprowadzających przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], pod numerem ewidencyjnym [...]. Na podstawie wpisu Spółka jest uprawniona do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentu (estru), dokonywanego samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu, a następnie rozporządzenia nim poprzez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej. Zgodnie z art. 30 ust. 1b ustawy BIO Spółka była zobowiązana przekazać Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdanie kwartalne podmiotu sprowadzającego za trzeci kwartał 2018 r. w terminie do dnia [...] listopada 2018 r. Pismem z dnia 7 lutego 2019 r. Dyrektor Generalny KOWR zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za naruszenie polegające na niezłożeniu w terminie sprawozdania kwartalnego podmiotu sprowadzającego za trzeci kwartał 2018 r. Dyrektor Generalny KOWR pouczył również Spółkę o przysługującym jej uprawnieniu przedstawienia swojego stanowiska w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Spółka nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia. W dniu 19 lutego 2019 r. do siedziby KOWR wpłynęły sprawozdania kwartalne podmiotu sprowadzającego złożone przez Spółkę za II, III oraz IV kwartał 2018 r. Dodatkowo, w dniu 18 marca 2019 r. wpłynęły korekty przedmiotowych sprawozdań. Pismem z dnia 19 marca 2018 r. Dyrektor Generalny KOWR zawiadomił Spółkę o zakończeniu postępowania dowodowego oraz poinformował o możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz zapoznania się z aktami sprawy, z którego to uprawnienia Spółka nie skorzystała. W dniu [...] maja 2019 r. Dyrektor Generalny KOWR wydał decyzję nr [...]o wymierzeniu Spółce, na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8, ust. 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy BIO, kary pieniężnej w kwocie 5 000 zł, uzasadniając, że Spółka dopuściła się naruszenia polegającego na nieprzekazaniu w terminie Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdania kwartalnego podmiotu sprowadzającego za trzeci kwartał 2018 r. Decyzja ta została doręczona Spółce w dniu 22 maja 2019 r. Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku wniesionego przez Spółkę odwołania Minister przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami ustawy BIO Spółka była zobowiązana przekazać Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdanie kwartalne podmiotu sprowadzającego za trzeci kwartał 2018 r. w terminie do dnia [...] listopada 2018 r. Przedmiotowe sprawozdanie zostało nadane w placówce Poczty Polskiej w dniu 13 lutego 2019 r., a zatem bezspornie nie został dochowany wymagany termin ustawowy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy BIO, który nakazuje wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości w przypadku niezłożenia w określonym terminie sprawozdania kwartalnego. Minister przytoczył treść art. 189a § 1 kpa i wskazał, że wystąpienie wyliczonych w/w normie przesłanek powoduje obligatoryjne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie można jednak, pomimo przyjętego brzmienia pierwszej normy art. 189f § 1, nie dostrzec elementów oceny pozostawionych organowi administracji publicznej. Organ ocenia bowiem stopień naruszenia obowiązku lub zakazu i przy ocenie, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a równocześnie spełniony jest drugi warunek, wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 1).) Kara administracyjna, poprzez swoją funkcję represyjną i prewencyjną ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do wykonania obowiązku wynikającego z norm prawa materialnego oraz przestrzegania reguł w przyszłości. Odstąpienie od wymierzenia kary w omawianej sprawie nie wypełni swojej funkcji, biorąc pod uwagę obowiązek kwartalnego dostarczania sprawozdań. Organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki, tj. zaprzestanie naruszenia prawa, poprzez niedostarczenie sprawozdania w terminie oraz znikomość wagi naruszenia prawa. Podkreślił, że informacje, o których mowa art. 30 ust. 1b ustawy BIO przekazywane przez podmioty sprowadzające, są wykorzystywane w dalszych pracach kontrolnych i statystycznych Dyrektora Generalnego KOWR, którego przepisy zobowiązują do sporządzania, na ich podstawie, zbiorczego raportu kwartalnego dotyczącego rynku biokomponentów, który następnie jest przekazywany do innych organów administracji państwowej, w celu monitorowania funkcjonowania rynku biokomponentów, a także podejmowania decyzji w zakresie rozwiązań legislacyjnych. Niedostarczenie sprawozdania w terminie może mieć wpływ na dalsze czynności podejmowane przez organ, a zatem waga naruszenia prawa polegająca na niezłożeniu sprawozdania w terminie, w ocenie organu, nie jest znikoma. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 4a ustawy BIO, Dyrektor Generalny KOWR, na podstawie sprawozdań kwartalnych, o których mowa w ust. 1 i 1b oraz ust. 2b, sporządza zbiorczy raport kwartalny dotyczący wytworzonych oraz importowanych lub nabytych wewnątrz wspólnotowo biokomponentów i przekazuje go ministrom właściwym do spraw: finansów publicznych, energii, rynków rolnych oraz środowiska, w terminie do 75 dni po zakończeniu kwartału. Opóźnienie trzymiesięczne nie pozostawało bez wpływu na prace i obowiązki sprawozdawcze Dyrektora Generalnego KOWR, a zatem nie można uznać naruszenia prawa przez Spółkę za znikome. Ponadto sprawozdanie zostało przekazane przez Spółkę, po wszczęciu przez organ postępowania administracyjnego. Spółka usprawiedliwiła niezachowanie przewidzianego w ustawie BIO terminu do złożenia sprawozdania długotrwałą absencją pracownika odpowiedzialnego za sporządzenie sprawozdania, co nie stanowi okoliczności, która wyłączałaby odpowiedzialność Spółki. Minister podkreślił, że Spółka dopuściła się po raz kolejny niedopełnienia obowiązku sprawozdawczego podmiotu sprowadzającego, tj. nie złożyła w terminie sprawozdania za drugi kwartał 2018 r., co skutkowało wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Zachowanie takie dodatkowo dowodzi o braku zaprzestania naruszania prawa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...]Spółka z o.o. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia: 1. prawa materialnego tj. art. 30 ust. 1b ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych poprzez uznanie, że skarżąca naruszyła przepisy skutkujące obowiązkiem nałożenia na nią kary pieniężnej, pomimo że spółka należycie wywiązuje się ze wszystkich swoich obowiązków i przedłożyła organowi wszelkie wymagane prawem informacje, o których mowa w w/w przepisie; 2. art. 189f § l pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo iż finalnie skarżąca przekazała przedmiotowe sprawozdanie, o którym mowa w art. 30 ust. 2b ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych za trzeci kwartał 2018 r., zaś Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa dysponował wszystkimi danymi podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy, w efekcie czego wagę rozpatrywanego naruszenia należało zakwalifikować jako znikome; 3. art. 189d kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności określonych w tej normie prawnej będących obligatoryjnymi dyrektywami wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i uzasadniła wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. W działaniu organów Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Na podstawie art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1344, ze zm.), działalność gospodarcza w zakresie importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentów dokonanego samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu oraz rozporządzania tymi biokomponentami przez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej skutkującej trwałym wyzbyciem się tych biokomponentów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646, ze zm). i wymaga wpisu do rejestru podmiotów sprowadzających. Poza sporem pozostaje, że skarżąca na podstawie wpisu do rejestru podmiotów sprowadzających przedsiębiorstwo pod numerem ewidencyjnym [...] jest uprawniona do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentu (estru), dokonywanego samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu, a następnie rozporządzenia nim poprzez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej. Zgodnie z art. 30 ust. 1b ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, podmioty sprowadzające są obowiązane do przekazywania, w terminie do 45 dni po zakończeniu kwartału, Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdań kwartalnych sporządzonych na podstawie faktur VAT lub innych dokumentów zawierających informacje dotyczące: 1) ilości i rodzajów importowanych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów; 2) dostawców poszczególnych rodzajów biokomponentów; 3) ilości i rodzajów biokomponentów rozporządzonych poprzez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej, w podziale na biokomponenty spełniające i niespełniające kryteriów zrównoważonego rozwoju dotyczących uprawy surowców rolniczych; 4) kraju pochodzenia surowców rolniczych lub biomasy wykorzystanej do wytworzenia importowanych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów - w przypadku surowców rolniczych lub biomasy spełniającej kryteria zrównoważonego rozwoju. W myśl art. 33 ust. 1 pkt 8 w/w ustawy, karze pieniężnej podlega ten, kto nie złożył w terminie Dyrektorowi Generalnemu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa sprawozdania kwartalnego, o którym mowa w art. 30 ust. 1, 1b lub 2b, lub oświadczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2e, lub podał w tym sprawozdaniu lub oświadczeniu nieprawdziwe dane. W przypadkach wymienionych w ust. 1 pkt 1-2b, 3a, 4a, 8-8b i 8d-8f kara pieniężna, o której mowa w ust. 1, wynosi 5000 zł. (ust. 2). Przepis ten jednoznacznie określa wysokość kary i nie pozwala na jej miarkowanie. Nie ma w tej sytuacji zastosowania instytucja uznania administracyjnego. Również w przypadku złożenia sprawozdania po terminie przepisy ustawy nie przewidują możliwości uchylenia nałożonej kary pieniężnej. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. akt [...] przy wykonywaniu działalności regulowanej wymaga się, aby przedsiębiorca dołożył staranności jaka winna cechować profesjonalnego uczestnika rynku. Przedsiębiorca zobligowany jest zatem do wypełniania obowiązków, wynikających z obowiązujących przepisów prawa, a także powinien być świadomym następstw, jakie wiążą się z uchybieniem tym obowiązkom. Skarżąca, prowadząc działalność gospodarczą miała świadomość ciążącego na niej obowiązku dostarczania kwartalnych sprawozdań bowiem składając wniosek o wpis do rejestru podmiotów sprowadzających dołączyła do niego oświadczenie, w którym potwierdziła, że znane są jej ustawowe warunki wykonywania działalności gospodarczej w ww. zakresie. Przepisy działu IVa k.p.a. stosuje się w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, nie zawierają swoistych regulacji dotyczących kwestii wskazanych w art. 189a § 2. Przepisy Działu IVa nie obowiązują w zakresie regulacji w przepisach odrębnych podstawowych elementów przesądzających o przedmiocie naruszenia obowiązków lub zakazów, których konsekwencją jest nałożenie lub wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Dział IVa nie reguluje trybu postępowania w sprawach administracyjnych kar pieniężnych, lecz zawiera wyłącznie regulację materialnoprawną. Wskazać należy, że regulacja ta nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego (zob. A. Krawczyk, Art. 189(a). [w:]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz [online]. Wolters Kluwer Polska). Treść art. 189a § 2 potwierdza, że pierwszeństwo przed unormowaniami kodeksu mają przepisy odrębne w zakresie, w jakim regulują: 1) przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminy przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminy przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetki od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Przy ustaleniu dopuszczalności stosowania lub wyłączenia stosowania Działu IVa k.p.a. niezbędna jest bowiem wykładnia przepisów odrębnych regulujących nakładanie oraz wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych. Jak stanowi art. 189d kpa wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Komentowany przepis może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis szczególny przewiduje swobodę organu administracji publicznej co do wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i jedynie w zakresie, w jakim przepis szczególny nie określa dyrektyw wymiaru tej kary pieniężnej. Swoboda organu administracji publicznej w zakresie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej może mieć miejsce tylko w tych przypadkach, gdy przepis szczególny nie przewiduje, że za naruszenie prawa wymierza się sprawcy naruszenia karę w wysokości ściśle określonej w ustawie. Zgodnie z art. 189f. § 1. kpa organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Komentowany przepis nie ma zastosowania do wymierzania kary pieniężnej, czyli do ustalania jej wysokości. W tym zakresie należy stosować kryteria określone w art. 189d. Przesłanki wskazane w art. 189f. § 1. kpa muszą być spełnione łącznie. Zdaniem Sądu złożenie sprawozdania trzy miesiące po ustawowo określonym terminie trudno określić mianem zaprzestania naruszenia prawa. Co więcej, naruszenie prawa przez skarżącą polegające na nieterminowym przekazaniu sprawozdania za trzeci kwartał 2018 r. jest nieusuwalne. Spółka była zobowiązana przekazać Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdanie kwartalne podmiotu sprowadzającego za trzeci kwartał 2018 r. w terminie do dnia [...] listopada 2018 r. czego nie uczyniła i co jest bezsporne. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie zostały spełnione łącznie obligatoryjne przesłanki z art. 189f. § 1. kpa, tj. zaprzestanie naruszenia prawa, poprzez niedostarczenie sprawozdania w terminie oraz znikomość wagi naruszenia prawa. Jak wyjaśnił bowiem organ informacje, o których mowa art. 30 ust. 1b ustawy BIO przekazywane przez podmioty sprowadzające, są wykorzystywane w dalszych pracach kontrolnych i statystycznych Dyrektora Generalnego KOWR, którego przepisy zobowiązują do sporządzania, na ich podstawie, zbiorczego raportu kwartalnego dotyczącego rynku biokomponentów, który następnie jest przekazywany do innych organów administracji państwowej, w celu monitorowania funkcjonowania rynku biokomponentów, a także podejmowania decyzji w zakresie rozwiązań legislacyjnych. Niedostarczenie sprawozdania w terminie może mieć wpływ na dalsze czynności podejmowane przez organ. Ponadto sprawozdanie zostało przekazane przez Spółkę po wszczęciu przez organ postępowania administracyjnego (tj. w dniu 12 lutego 2019 r. Spółka otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania, natomiast w dniu 13 lutego 2019 r. nadała w placówce Poczty Polskiej przedmiotowe sprawozdanie kwartalne). Co więcej, skarżąca dopuściła się po raz kolejny niedopełnienia obowiązku sprawozdawczego podmiotu sprowadzającego, tj. nie złożyła w terminie sprawozdania za drugi kwartał 2018 r. Z treści art. 189f k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest rozważyć wystąpienie przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ wykonał ten obowiązek zasadnie uznając, że brak wystąpienia obligatoryjnych przesłanek nie pozwolił na odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 kpa. W ocenie Sądu w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie organy miały w pełni uzasadnione podstawy do tego, aby nałożyć na skarżącą karę pieniężną. Z akt sprawy wynika bowiem, że zaistniały przesłanki wynikające z art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy, który wprost nakazuje wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości w przypadku niezłożenia w określonym terminie sprawozdania kwartalnego. W konsekwencji Sąd uznał, że organy administracji w toku postępowania wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a) oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w spornych decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.