VI SA/Wa 2203/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. w M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Dnia [...] września 2011 r. Minister Zdrowia (dalej jako Minister) utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] sierpnia 2011 r., którym odmówił S. w M. (dalej jako skarżący) wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. (dalej jako decyzja), którą dokonano zmiany wpisu w księdze rejestrowej O. [...] (dalej jako uczestnik postępowania). Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W lipcu 2011 r. skarżący wystąpił do Ministra z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż jego zdaniem został ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem uczestnik postępowania nie spełniał wymogów określonych w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tj. Dz. U. z 2007 r., nr 14, poz. 89 ze zm.). Dowodząc istnienia interesu prawnego w sprawie skarżący wskazał, że wydanie ww. decyzji spowodowało po jego stronie powstanie strat materialnych, będących konsekwencją niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia postępowania o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, w którym w oparciu o tą decyzję wybrany został uczestnik postępowania, a nie skarżący. Minister odmawiając wszczęcia postępowania stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Podał, że interes prawny należy wywieść z normy prawa materialnego, a powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniały zakładów opieki zdrowotnej, a obecnie podmiotów leczniczych, czy też organów, której je utworzyły do składania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organ rejestrowy w sprawie innego zakładu opieki zdrowotnej (podmiotu działalności leczniczej). Organ wskazał więc, że skarżący nie ma w tej sprawie interesu prawnego, a faktyczny, co w konsekwencji powoduje, że nie jest uprawniony do działania przed Ministrem jako strona postępowania. W złożonym w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że organ błędnie uznał, że nie posiada on interesu prawnego w sprawie. Przyznał, że istotnie źródłem interesu prawnego jest zawsze przepis prawa materialnego. Wskazał, że interes prawny to możliwość żądania przez podmiot (skarżącego) od organu administracji publicznej (Ministra), podjęcia czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Wobec tego obowiązkiem Ministra było stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) i w sytuacji, gdy otrzymał sygnały opisane we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji oraz odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, w którym wygrał uczestnik postępowania, winien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia Minister raz jeszcze podał, że interes prawny - z czym zgodził się sam skarżący, należy wywieść z prawa materialnego. Wobec tego powołany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 7 k.p.a. - jako norma prawa procesowego, a nie materialnego, nie może być podstawą do dochodzenia stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako Sąd) skarżący wnosząc o uchylenie obu postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. i podtrzymał dotychczasowe stanowisko odnośnie swojego uprawnienia do wzruszenia ww. decyzji. W jego ocenie uznanie przez Ministra, że art. 7 k.p.a. jest przepisem prawa procesowego, a nie materialnego było błędne, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego zawiera zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Zdaniem wnoszącego skargę normą prawa materialnego jest m.in. art. 7 k.p.a. i przepis ten jest podstawą do przyjęcia, że pojęcie interesu prawnego strony – o czym mówi art. 28 k.p.a., może być oparte na przepisie 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi. Nadto wyjaśnił czym jest prawo procesowe, a czym materialne administracyjne i wyraził stanowisko, że art. 7 k.p.a., wbrew twierdzeniu skargi, stanowi normę prawa procesowego, a nie materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych, jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym przypadku jest postanowienie Ministra, którym odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji organu rejestrowego, wydanej w sprawie uczestnika postępowania. Organ uznał bowiem, że skarżący nie posiada interesu prawnego, wynikającego z prawa materialnego do dochodzenia stwierdzenia nieważności. Skarżący natomiast przyjmując, że istotnie źródłem interesu prawnego jest norma prawa materialnego, upatrywał je w art. 7 k.p.a., twierdząc, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera zarówno przepisy prawa procesowego, jak i materialnego. W ocenie Sądu ze stanowiskiem skarżącego, jakoby z art. 7 k.p.a. wynikał jego interes prawy nie sposób się zgodzić. Bez wątpienia, aby skutecznie dochodzić przed organem administracji publicznej praw podmiot musi wykazać po swojej stronie istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Owo pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W tym miejscu należy wskazać czym jest administracyjne prawo materialne, a czym procesowe. Przepisy materialne tj. prawo materialne, zawiera normy ustanawiające wzajemne prawa i obowiązki organów administracji publicznej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji publicznej, jako części aparatu państwowego. Innymi słowy każdemu uprawnionemu organowi administracji publicznej odpowiada określony obowiązek podmiotu organizacyjnie mu nie podporządkowanego i odwrotnie. Prawo procesowe zaś zawiera normy, które wyznaczają postępowanie, mające na celu urzeczywistnienie, czy wykonywanie norm prawa materialnego, ułatwiają kontrolę przestrzegania przepisów prawnych i nadzór nad aktami stanowienia i stosowania prawa. Prawo procesowe w stosunku do prawa materialnego spełnia więc rolę służebną, ma bowiem na celu ochronę, bądź też realizację praw podmiotowych, określonych właśnie przez prawo materialne. Wypada również wspomnieć, że w zależności od funkcji spełnionych przez normy prawa procesowego dzielimy je na: prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym (k.p.a.) i prawo o postępowaniach szczególnych, np. postępowanie podatkowe (ordynacja podatkowa), postępowanie egzekucyjne w administracji (ustawa o postępowaniu egzekucyjnym), postępowanie sądowoadministracyjne ect. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że w żadnym razie interesu prawnego nie sposób skutecznie wywieść z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks zawiera bowiem wyłącznie normy prawa procesowego, w treści których wprawdzie pojawiają się różne pojęcia m.in. pojęcie interesu prawnego, jednakże nie powoduje to, że przepis taki – w tym przypadku art. 7 k.p.a., jest źródłem istnienia owego interesu. Zatem właściwie Minister przyjął, iż żadne z przepisy ww. prawa nie uprawniał skarżącego (zakładu opieki zdrowotnej), a obecnie podmiotu leczniczego, do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wydanej przez organ rejestrowy w sprawie innego zakładu opieki zdrowotnej (podmiotu działalności leczniczej) – tj. uczestnika postępowania. Skoro tak to organ nie mógł wszcząć postępowania, o które wniósł skarżący, gdyż nie posiada on interesu prawnego w wzruszeniu ww. decyzji. Sąd zauważa także, że interes prawny skarżącego nie wynika w niniejszej sprawie z faktu poniesienia przez niego straty materialnej, z powodu nie wygrania postępowania konkursowego o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Strata owa co najwyżej - jak słusznie podał organ, stanowi jedynie o istnieniu interesu faktycznego, a ten nie daje podstawy do skutecznego wzruszenia omawianej decyzji. Na uwagę zasługuje również to, że postępowanie konkursowe przed wniesieniem odwołania od rozstrzygnięcia nie jest postępowaniem administracyjnym, a co za tym idzie nie podlega reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i nie może być kontrolowane przez sąd administracyjny. Poza tym kwestia prawidłowości przeprowadzenia takiego postępowania konkursowego, nie jest przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie, gdzie zaskarżonym postanowieniem odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie uczestnika postępowania. Z powyższych względów Sąd uznał, że Minister wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a., ani innych przepisów postępowania. Podjęte rozstrzygnięcie zostało wydane w zgodzie z prawem, po uprzednim ustaleniu, że skarżący nie posiada w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji interesu prawnego. W tych warunkach Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.