VI SA/Wa 2217/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi T. W. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia kandydatury na stanowisko ławnika sądowego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. stwierdza, że uchwała określona w punkcie 1 nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie koszty nieopłaconej pomocy prawnej adwokatowi E. S. w kwocie 282,20 (dwieście osiemdziesiąt dwa 20/100) złotych w tym kwotę 42,20 (czterdzieści dwa 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT. Pismem z dnia 30 września 2010 r. p. T. W. , zwany dalej także "Skarżącym", wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta W. [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie odrzucenia kandydatury Skarżącego na ławnika do Sądu Okręgowego w W. - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów procesu. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 77/09) w sprawie ze skargi T. W. na bezczynność Rady Miasta W. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wyboru ławnika, Rada Miasta W. (zwana dalej także "Radą") zobowiązana została do wydania w terminie 30 dni uchwały w sprawie kandydatury T. W. na ławnika Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd w szczególności wskazał, że Rada – wbrew ustawowemu obowiązkowi wynikającemu z art. 160 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm., zwanej dalej jako "p.u.s.p.") – nie podjęła w stosunku do Skarżącego uchwały aprobującej bądź odrzucającej jego kandydaturę do pełnienia funkcji ławnika. Jak ustalono, nieprzedstawienie kandydatury ławnika pod obrady Rady nastąpiło decyzją Zespołu opiniującego kandydatury na ławników sądów powszechnych z powodu niespełnienia przez Skarżącego, w ocenie tego Zespołu, przesłanek zawartych w art. 158 § 1 ust. 2 i 6 p.u.s.p. tj. negatywnego wywiadu środowiskowego z Policji i tym samym niespełnienia przez Skarżącego przesłanki posiadania nieskazitelnego charakteru. W wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r. Rada Miasta W. w dniu [...] sierpnia 2010 r., w głosowaniu tajnym, podjęła zaskarżoną uchwałę nr [...], którą odrzuciła kandydaturę Pana T. W. na ławnika do Sądu Okręgowego w W. Podjęcie tej uchwały poprzedzało posiedzenie w dniu [...] sierpnia 2010 r. Zespołu opiniującego kandydatury na ławników do sądów powszechnych, podczas którego przeanalizowano dokumenty dotyczące kandydatury p. T. W. na ławnika. Ze względu na fakt, że opinia Zespołu co do kandydatury Skarżącego była negatywna, a pod głosowanie Rady był poddawany tylko jeden kandydat (Skarżący), § 1 projektu uchwały sformułowano w brzmieniu: "odrzuca się kandydaturę Pana T. W. na ławnika do Sądu Okręgowego w W. Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, na kadencję 2008-2011". W dniu 9 września 2010 r. do Rady wpłynęło wezwanie T. W. do usunięcia naruszenia prawa "poprzez zmianę uchwały [...] z [...] sierpnia 2010 r. poprzez dokonanie merytorycznego wyboru na funkcję ławnika". Pismem z dnia 20 września 2010 r. Wiceprzewodnicząca Rady (działając z upoważnienia Przewodniczącej Rady m. W.) poinformowała Pana T. W., iż w świetle obowiązującego prawa sam fakt niewybrania kandydata na stanowisko ławnika nie stanowi naruszenia prawa i dlatego nie można uwzględnić jego wezwania. W uzasadnieniu skargi z dnia 30 września 2010 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący podał, że "ma prawo równego dostępu do służby publicznej (art. 60 konstytucji RP) i do bycia poddanym głosowania merytorycznego na ławnika, a nie odrzuceniu kandydatury". Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Rada Gminy ma obowiązek poddania pod merytoryczne głosowanie wszystkie kandydatury na ławników spełniających warunki formalne. Po zwolnieniu Skarżącego przez Sąd od kosztów sądowych i ustanowieniu adwokata, pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 23 września 2011 r. wniósł o orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady, względnie o jej uchylenie. Uzasadniając powyższe wskazał, że ponieważ od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili jej rozpoznania upłynął okres ponad jednego roku, Sąd winien orzec że zaskarżona uchwała wydana została niezgodnie z przepisami obwiązującego prawa - na podstawie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazał z kolei, że w postępowaniu uchwałodawczym doszło do istotnych naruszeń prawa zarówno w zakresie czynności Zespołu opiniującego, jak i samej rady. Przedkładając jako załącznik do skargi uzasadnienie zaskarżonej uchwały oraz stenogram z sesji Rady Miasta na której podejmowana była zaskarżona uchwała w szczególności wskazał, że ani z podjętej uchwały Rady, ani z opinii Zespołu nie wynika, jakich konkretnie warunków z art. 158 § 1 p.u.s.p. Skarżący nie spełnia, gdyż "nie wiadomo jakie wcześniej było prowadzone postępowanie wobec T. W., jaka była podjęta uchwała w tej mierze, jakie zapadło rozstrzygnięcie sądowe" i jakich "sprawdzalnie" warunków Skarżący nie spełnia do objęcia mandatu ławnika sądu powszechnego. Tymczasem kryteria wyboru powinny być merytoryczne, a ich brak powoduje, że nie można przeprowadzić kontroli zasadności podjętej uchwały. Nadto wskazał, że przygotowany projekt uchwały Rady o "odrzuceniu" kandydatury Skarżącego spowodował, że radnym została narzucona określona wola głosowania, tj. formalna decyzja o odrzuceniu, a nie merytoryczna decyzja o powołaniu, względnie odmowa powołania na ławnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, Rada m. W. nie zbadała wszystkich istotnych okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Materiał dowodowy nie został przez Radę zgromadzony w sposób wyczerpujący. Zadaniem sądu administracyjnego, dokonującego oceny legalności zaskarżonej uchwały, nie jest bowiem czynienie własnych ustaleń, a ich ocena - czy w postępowaniu o odwołanie ławnika został właściwie zgromadzony materiał dowodowy oraz czy materiał ten został oceniony zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania. Sąd obowiązany jest też zbadać, czy swobodna ocena dowodów nie została przekroczona i nie nosi cech dowolności. W świetle powyższych wymogów, w stanie faktycznym zaskarżonej uchwały kontrola ta, w ocenie Sądu, nie jest możliwa. Zaskarżony organ wychodzi z założenia, czemu dał w szczególności wyraz w piśmie z dnia 20 września 2010 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Skarżącego do usunięcia naruszenia prawa uchwałą m. W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie rozpatrzenia kandydatury T. W. na ławnika do Sądu Okręgowego w W., że "fakt niewybrania na ławnika nie jest jeszcze naruszeniem interesu prawnego", gdyż "żaden przepis prawa nie gwarantuje takiego wyboru" oraz, że "kandydując trzeba liczyć się z tym, że nie zostanie się wybranym". Zauważyć jednak trzeba, że nie ta kwestia jest sporna między stronami i stanowi istotę skargi a wcześniej, wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, lecz zarzuty dotyczące "naruszenia prawa w postępowaniu uchwałodawczym" zarówno w zakresie czynności zespołu opiniującego, jak i samej Rady Miasta. Skarżący zarzuca mianowicie, że zespół opiniujący do spraw wyboru ławników, o którym mowa w art. 163 § 2 p.u.s.p., nie przedstawił w swojej opinii "konkretnych i rzetelnych danych (...)" na temat kandydata na ławnika p. T. W. lecz ograniczył się do "formalnej opinii", która miała "charakter iluzoryczny i pozorny". Analizując znajdujące się w aktach sprawy dowody Sąd stanowisko Skarżącego podziela. Zgodnie z art. 163 § 2 p.u.s.p., kompetencją i zarazem obowiązkiem zespołu, o którym mowa w tym przepisie, jest przedstawienie na sesji rady gminy opinii o zgłoszonym kandydacie (kandydatach), w szczególności w zakresie spełniania przez nich wymogów określonych w ustawie. Jak podkreślił w swoim wyroku z dnia 29 września 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1067/09) powyższe oznacza, że zespół opiniodawczy powinien wskazać w swej opinii, które zgłoszenia kandydatów nie spełniają wymogów formalnych i z jakich względów oraz którzy kandydaci i z jakich powodów – w ocenie zespołu – nie spełniają materialnoprawnych przesłanek określonych w art. 158 i art. 159 p.u.s.p. Zauważyć trzeba, że mimo iż zespół ten pełni wyłącznie funkcję pomocniczą i opiniodawczą, to jednak zobowiązany jest (oprócz oceny zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym) także do zebrania wszystkich tych informacji, które są niezbędne do ustalenia czy dane osoby spełniają przesłanki materialnoprawne, aby móc pełnić funkcję ławnika, a następnie przedstawić je radnym, którzy w głosowaniu tajnym podejmują decyzję, czy opinia wystawiona o konkretnym kandydacie przekonuje ich do posiadanych przez kandydata kwalifikacji, czy też stwierdzą, że dana osoba nie może pełnić tak ważnej roli w polskim sądownictwie, jaką jest rola ławnika. Tymczasem w niniejszej sprawie zespół opiniujący kandydatury na ławników sądów powszechnych na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2010 r. ograniczył się do poddania pod głosowanie "wydanie negatywnej opinii o kandydacie p. T. W., ponieważ – zdaniem zespołu – ww. nie spełnia art. 158 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych" (dowód: protokół nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. – akta adm. sprawy). Z treści tak sformułowanej opinii zespołu nie wynika nawet, na czym polega brak przesłanki "nieskazitelnego charakteru" kandydata na ławnika. Dodać należy, że w ocenie Sądu, nie można potraktować jako wypełnienie tego obowiązku, że - jak to podnosi organ w odpowiedzi na skargę - "bezpośrednio przed głosowaniem wyjaśniono radnym powód sformułowania projektu uchwały jako odrzucający kandydaturę Skarżącego (...)" albowiem – wbrew twierdzeniom organu - ani z uzasadnienia do uchwały, ani z jej treści, ani wreszcie też ze stenogramu posiedzenia Rady m. w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie wynika, na jakich weryfikowalnych podstawach merytorycznych oparto przedmiotową uchwałę. Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że jakkolwiek rada gminy jako organ uchwałodawczy ma kompetencje do wyboru określonych osób na stanowisko ławnika, w tym także do wyboru negatywnego, to jednak kryteria wyboru powinny być sprawdzalne. Skoro w aktach sprawy nie ma nawet wzmianki dlaczego kandydat na ławnika nie spełnia warunku nieskazitelnego charakteru (poza przywołaniem przepisu art. 158 § 1 pkt.2 p.u.s.p.), to tym samym kontrola legalności przez Sąd zaskarżonego aktu jest niemożliwa. Jako bezsporne Sąd uznał, że Skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i tym samym, że przysługuje mu przymiot strony. Mimo, że jak to podniósł organ, żaden z przepisów prawa nie gwarantuje kandydatowi na ławnika wyboru, to jednak przepis art. 182 Konstytucji RP zapewnia każdemu obywatelowi polskiemu prawo udziału w wyborach na ławników przeprowadzonych zgodnie z zasadami i procedurą określoną w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Tym samym przepis ten może być źródłem interesu prawnego – w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie wyboru ławników przez kandydatów, których kandydatury były przedmiotem głosowania rady i którzy nie zostali w tym głosowaniu wybrani do pełnienia tej funkcji. W związku z tym, że od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miasta W. [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie odrzucenia kandydatury Skarżącego na ławnika do Sądu Okręgowego w W. - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, upłynął jeden rok, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym orzekł, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Uwzględnienie skargi na akt organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i powiatów następuje, co do zasady, w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego "sprzeczna z prawem". Jeżeli jednak upłynął termin określony w ust. 1 art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, to sąd administracyjny orzeka o niezgodności aktu z prawem, tj. tak jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej uchwały sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.