VI SA/Wa 2217/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi N. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę N. O. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: M. ul. [...] R.(dalej: skarżąca) wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z [...] sierpnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] maja 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2015 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7, oraz art. 157 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Organ orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzja z dnia [...] maja 2015 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 5000 zł, wobec nie złożenia od niej odwołania stała się ostateczna. W piśmie z [...] listopada 2015 r., sprecyzowanym następnie w dniu [...] marca 2016 r., N. O. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 7 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w piśmie z [...] października 2015 r. skierowanym do Wojewódzkich Inspektorów Transportu Drogowego zalecił odstępstwa od nakładania kar pieniężnych za przekroczenia nacisków na osie, w przypadku spełnienia określonych w tym piśmie przesłanek. Poza tym strona wskazywała na wymogi związane z treścią dyrektywy nr 96/53/WE a ponadto podniosła, że w przypadku przewozu ładunku podzielnego nie ma możliwości uzyskania zezwolenia kategorii IV.  Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2015 r. GITD wyjaśnił w pierwszej kolejności zakres uprawnień organu orzekającego na podstawie art. 156 k.p.a. Następnie, po przytoczeniu treści ww. przepisu wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2015 r. nie jest uzasadniony, gdyż decyzja WITD z [...] maja 2015 r. nie została wydana z naruszeniem art. 156 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów strony, GITD podniósł, że skarżąca nie wyjaśniła dlaczego uznaje, że decyzja z [...] maja 2015 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Tym niemniej, zdaniem GITD, ww. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organem właściwym do wydania powyższej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. był [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w ramach właściwości rzeczowej i miejscowej. Z kolei o rażącym naruszeniu prawa wskazanym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych i może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią takiego właśnie przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Ponadto, wynikiem rażącego naruszenia prawa jest powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Według GITD, zarzut skarżącej naruszenia powyższego przepisu jest nietrafny. Pismo GITD, na które powołuje się strona nie jest przepisem prawa. Stanowi jedynie wewnętrzne zalecenia do postępowania w określonych przypadkach. Z kolei droga, po której poruszał się skontrolowany w sprawie nr WITD.DI.0152.W/XIV0486/3/15 pojazd nienormatywny, została wskazana w Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg... (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061), jako droga krajowa, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 8 ton. Tymczasem rzeczywisty nacisk pojedynczej osi napędowej przekraczał wartość dopuszczalną o 2,6 tony, co oznacza, że pojazd był nienormatywny. Organ zaznaczył, że nie ma możliwości modyfikowania przepisów ww. Rozporządzenia. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącą kwestii Dyrektywy nr 96/53/WE, GITD wskazał w podsumowaniu swoich rozważań, że nie sposób przyjąć stanowisko o sprzeczności prawodawstwa polskiego ze wspólnotowym, co potwierdzają także wyroki sądów administracyjnych (przytoczone w decyzji). Odnosząc się natomiast do argumentu skarżącej, że w przypadku przewozu ładunku podzielnego (a taki był przewożony) nie ma możliwości uzyskania zezwolenia kategorii IV, organ stwierdził, że niemożność uzyskania zezwolenia w zakresie rodzaju "przewożonego ładunku" nie upoważnia do poruszania się takim pojazdem po drodze publicznej. Stosownie do art. 140 ab ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym, w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę, jak za przejazd bez zezwolenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. GITD stwierdził, że przepis ten stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Zdaniem organu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GITD z [...] sierpnia 2016 r. N. O. zarzuciła zakwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 2) art. 11 k.p.a. oraz art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca wskazała, że w chwili kontroli drogowej tj. [...] kwietnia 2015 r. wykonywała przejazd międzynarodowy, zatem pismo GITD o możliwości odstąpienia od nałożenia kary było aktualne. Ponadto zauważyła, że podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego, przygotowującego się do wydania decyzji, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie /art. 7 i 77 k.p.a./. Ponieważ nie ma ustawowej definicji "okoliczności istotne w sprawie" ani nie jest możliwe sformułowanie uniwersalnej, zawsze poprawnej definicji tego określenia, organ jest zobowiązany zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu /art. 10 § 1 k.p.a./, a w szczególności organ powinien ustosunkowywać się do wniosków dowodowych strony i okoliczności fatycznych wskazywanych przez stronę dla wyjaśnienia swego postępowania /art. 78 i nast. k.p.a./. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga N. O. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (v. art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ppsa), choć należy wskazać, że ww. decyzja jest obarczona pewnymi mankamentami. Po pierwsze, rozważając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, GITD interpretując ten przepis niepotrzebnie wskazywał na art. 157 k.p.a. Zarzut z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczył bowiem ostatecznej decyzji WITD z [...] maja 2015 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej (czyli decyzji organu I instancji wydanej w tzw. postępowaniu administracyjnym zwykłym) a nie decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym. Nie jest zatem zrozumiałe, dlaczego obecnie GITD odwołuje się także do art. 157 k.p.a. skoro w sprawie nie chodziło o właściwość organu odwoławczego (ani w postępowaniu tzw. zwykłym ani tym bardziej w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym). Tym samym rozważania poczynione w zaskarżonej decyzji (na stronie 3 in fine) w zakresie dotyczącym art. 157 k.p.a. są całkowicie nietrafne (wadliwe). Rację natomiast ma organ stwierdzając, że nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a to ze względu na to, że faktycznie decyzja z [...] maja 2015 r. została wydana przez organ właściwy miejscowo i rzeczowo tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (pojazd został zatrzymany do kontroli na terenie województwa [...]). Należy zauważyć, że skarżąca w istocie nie podważa tego (prawidłowego) stanowiska organu, powiela jednakże zarzut naruszenia ww. przepisu, wyłącznie wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. bez uzasadnienia swojego stanowiska. Trzeba dodać, że trafnie omawianą przesłankę skonkludowano, jako niezasadną, w decyzji z [...] maja 2016 r. tj. w decyzji poprzedzającej zaskarżoną. Gdy chodzi o zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to rację ma organ, że zastosowanie sankcji nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacji wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie strona podnosi zarzut wydania decyzji z [...] maja 2015 r. z rażącym naruszeniem prawa wskazując na pismo GITD z 30 października 2015 r. dotyczące możliwości odstąpienia od nałożenia kary na przewoźnika w przypadku wykonywania przewozu międzynarodowego. Pomijając nawet, że pismo to zostało sporządzone po dacie kontroli, która miała miejsce [...] kwietnia 2015 r. a także nie istniało w dacie wydania ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (tj. z [...] maja 2015 r.), a więc z oczywistych względów nie mogło być znane organowi wydającemu decyzję o nałożeniu kary na stronę skarżącą, to również z innych powodów nie mogło stanowić uzasadnionej podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji z [...] maja 2015 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Ogólnie rzecz biorąc, rażące naruszenie prawa oznacza wydanie decyzji administracyjnej w sposób sprzeczny z obowiązującym przepisem prawa tzn. kiedy sprzeczność ta nie budzi wątpliwości. Przesłanka ta odnosi się do tych przepisów prawa, których wykładnia nie jest wątpliwa tj. wykładnia gramatyczna jest wystarczająca do dokonania jego interpretacji. Innymi słowy stwierdzenie nieważności z tej przyczyny nie może mieć miejsca w sytuacji, gdy konieczna jest interpretacja przepisu. Jak słusznie podnosi GITD, ww. pismo (znane Sądowi z urzędu) nie jest źródłem prawa. Jego celem było wskazanie organom podległym, możliwej interpretacji przepisów. Interpretacji, dzięki której organy te mogły odstąpić od nakładania kar pieniężnych na przewoźników. Tym samym ewentualne niedostosowanie się organu (WITD) do zaleceń zawartych w tym piśmie nie może stanowić skutecznego argumentu na poparcie zarzutu naruszenia przez WITD art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym jeszcze raz należy podkreślić, że w tej sprawie WITD z oczywistych względów nie znał tego pisma, a obecnie rozpoznajemy sprawę GITD działając w trybie nadzwyczajnym musi uwzględniać stan prawny i faktyczny jaki miał miejsce w dacie wydania ostatecznej decyzji w postępowaniu zwykłym tj. [...] maja 2015 r., a nie jak niesłusznie podnosi strona w skardze do Sądu - stan faktyczny i prawny istniejący w dacie aktualnie wydanej decyzji. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo też uznał, że nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Podstawę do stwierdzenia nieważności stanowi niewykonalność: - istniejąca w dniu wydania decyzji, - mająca trwały charakter. Generalnie rzecz ujmując, niewykonalność decyzji może być faktyczna lub prawna. Z pierwszym rodzajem niewykonalności mamy do czynienia, gdy wykonanie decyzji jest niemożliwe z uwagi na przesłanki natury technicznej. Natomiast niewykonalność prawna zachodzi, gdy istnieją określone nakazy lub zakazy uniemożliwiające wykonanie decyzji. Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Natomiast skarżąca nie podaje jakichkolwiek argumentów na poparcie postawionej tezy o wystąpieniu ww. przesłanki. Należy podnieść, że w skardze do Sądu N. O. pomija ten zarzut zupełnie, wskazuje natomiast nowe zarzuty, a mianowicie naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., które nie były dotąd podnoszone w postępowaniu przed organem. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia ustosunkowanie się do zarzutów strony. Natomiast z urzędu Sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Sądu, również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącej organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, konieczny dla potrzeb podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji Sąd uznał za spełniające wymogi przepisu art. 107 § 3 k.p.a. z tym zastrzeżeniem, które zostało opisane we wstępnej części niniejszych rozważań. W ocenie Sądu, organ prawidłowo opisał specyfikę niniejszego postępowania nadzwyczajnego i trafnie uzasadnił brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2015 r. Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.