VI SA/Wa 2219/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Marta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 roku; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. S.A. z siedzibą w M. kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 2219/07 UZASADNIENIE P. w M. S.A. wniosło skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] października 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 6000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2006 r. na drodze krajowej nr [...] w m. Z. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę autobusu marki V. nr rej. [...] należącego do P. w M. S.A., którym wykonywany był krajowy transport drogowy osób – przewóz regularny na trasie M.-W. Kontrolowanym pojazdem kierował kierowca [...]. Kierowca okazał do kontroli wypis z zezwolenia nr [...] wydanego dnia [...] września 1998 r. na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozu regularnego na trasie M-W. W protokole kontroli stwierdzono, iż powyższe zezwolenie utraciło ważność z dniem 1 stycznia 2006 r., a zatem transport drogowy osób wykonywany jest bez wymaganego zezwolenia. Ponadto w oparciu o zapisy na okazanych przez kierowcę do kontroli wykresówkach stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. W toku postępowania administracyjnego strona złożyła wypis z zezwolenia Nr [...] wydanego dnia [...] marca 2001 r. na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozy regularne na trasie M-W. W dniu [...] listopada 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...], którą nałożył na P. w M. S.A. karę pieniężną w łącznej wysokości 8150 zł (w tym karę pieniężną 2150 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz karę pieniężną 6000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia). Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 6000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] kwietnia 2007 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji zalecając temu organowi przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] lipca 2007 r. wydał decyzję nr [...], w której ponownie nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 6000 zł na podstawie lp. 2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji, powołując się na art. 18 ust. 1, ust. 1a, ust. 3 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) oraz art. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) stwierdził, iż kontrolowany pojazd marki V. o nr rej. [...] nie znajduje się w wykazie pojazdów zgłoszonych do przedstawionego przez stronę w toku postępowania zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób Nr [...] z dnia [...] marca 2001 r., a zatem należy stwierdzić, że transport drogowy osób wykonywany był bez wymaganego zezwolenia. W odwołaniu od tej decyzji skierowanym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 104 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a ponadto wydanie decyzji w oparciu o § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz. U. Nr 144, poz. 1519), który jest sprzeczny z art. 92 Konstytucji RP, gdyż został wydany z przekroczeniem granic delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia z art. 20 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz jest sprzeczny z art. 104 ust. 1 tej ustawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dniu [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 ww. ustawy, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego osób, przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych, kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany okazać, m. in. odpowiednie zezwolenie i formularz jazdy lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Organ odwoławczy podkreślił, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że kontrolowany pojazd nie został zgłoszony przez stronę do zezwolenia Nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - przewóz regularny wydanego w dniu [...] marca 2001 r. Prawidłowo w związku z tym została nałożona na stronę kara pieniężna za popełnienie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, gdyż kontrolowany przejazd wykonywany był pojazdem, który nie został zgłoszony jako pojazd, którym może być wykonywany przewóz osób na podstawie zezwolenia Nr [...]. Na przedmiotowym zezwoleniu zostało zaś wskazane, iż jest ono ważne wraz z obowiązującym rozkładem jazdy oraz z wykazem numerów pojazdów zgłoszonych do przewozów. Zezwolenie obejmuje więc zgłoszone pojazdy i jest ważne wraz z wykazem tych pojazdów. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że zezwolenia wydane na podstawie poprzednio obowiązujących wzorów nie utraciły ważności z dniem 31 grudnia 2005 r. na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz. U. z 2004 r. Nr 144, poz. 1519). W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka ponownie zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 104 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz wydanie decyzji w oparciu o § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz. U. Nr 144, poz. 1519), który jest sprzeczny z art. 92 Konstytucji RP, gdyż został wydany z przekroczeniem granic delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia z art. 20 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz jest sprzeczny z art. 104 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego udzielone przed dniem wejścia w życie tej ustawy zachowują moc. Oznacza to więc w sposób wyraźny, że zezwolenie Nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. pozostało w mocy. Późniejsze zmiany do ww. ustawy nie przewidywały utraty ważności zezwoleń wydanych na podstawie uchylonych przepisów. Ustawa o transporcie drogowym nie dała natomiast upoważnienia Ministrowi Infrastruktury do określania okresów ważności dotychczasowych zezwoleń. Minister Infrastruktury wydając rozporządzenie z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz. U. Nr 144, poz. 1519) w jego § 4 wykroczył więc poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, które nie obejmowało upoważnienia do decydowania o terminie ważności dotychczas wydawanych zezwoleń. Ponadto przepis § 4 tego rozporządzenia jest sprzeczny z art. 104 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, traktującym o zachowaniu mocy obowiązującej dotychczas wydanych zezwoleń. Skarżąca załączyła ponadto do skargi kopię decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. podnosząc, iż w tożsamym stanie faktycznym rozpatrywanym w tamtej sprawie, zakończonym decyzją o umorzeniu postępowania, organ przyjął odmienne stanowisko niż organy obu instancji w niniejszej sprawie, co świadczy o braku konsekwencji w interpretacji obowiązujących przepisów. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie został błędnie oceniony przez organy obu instancji jako wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Skarżąca Spółka w toku postępowania administracyjnego przedstawiła zezwolenie Nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - przewozy regularne na trasie M-W. wydane na czas nieoznaczony przez Marszałka Województwa M. na podstawie art. 4 i art. 11 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 z późn. zm.). Art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) stanowi, że zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego udzielone przed dniem wejścia w życie tej ustawy zachowują moc. Organ, wbrew zarzutom skargi, nie stanął na stanowisku, że zezwolenia wydane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów utraciły moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2005 r. Według organu stwierdzone w wyniku kontroli drogowej naruszenie polegało natomiast na tym, że przewóz regularny był wykonywany pojazdem, który nie został zgłoszony jako pojazd, którym może być wykonywany przewóz osób na podstawie posiadanego przez stronę zezwolenia. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (w art. 9) nakładała na przedsiębiorcę, który posiada zezwolenie obowiązek zgłaszania na piśmie organowi udzielającemu zezwolenia w ciągu 14 dni zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszących się do przedsiębiorcy i działalności gospodarczej, powstałych po udzieleniu zezwolenia, objętych danymi zawartymi we wniosku. Podobnie obowiązująca obecnie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w art. 22b nakłada na przewoźnika drogowego obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. Jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie, iż skarżąca Spółka nie dopełniła obowiązku zgłoszenia kontrolowanego pojazdu o nr rej. [...] do wykazu pojazdów używanych do przewozów regularnych osób na podstawie posiadanego przez nią zezwolenia Nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, że skarżąca Spółka skutkiem niedopełnienia tego obowiązku wykonywała transport drogowy osób bez wymaganego zezwolenia, gdyż legitymowała się ważnym zezwoleniem wydanym na czas nieoznaczony. Faktu niedopełnienia obowiązku zgłoszenia kontrolowanego pojazdu do zezwolenia, nie można bowiem utożsamiać z wykonywaniem transportu drogowego osób bez zezwolenia, gdyż brak ten nie wpływa na istnienie zezwolenia i jego ważność. Z żadnego przepisu ustawy o transporcie drogowy nie wynika zaś, że zezwolenie jest ważne tylko wraz z wykazem numerów pojazdów zgłoszonych do przewozów (z przepisu art. 20 ust. 1a wynika jedynie, że załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy). Zaniechanie dopełnienia przez skarżącą Spółkę obowiązku zgłoszenia zmiany wykazów pojazdów używanych do przewozów należy więc rozważać – w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym – jako przesłankę ewentualnego cofnięcia zezwolenia w trybie art. 24 ust. 4 tej ustawy, a nie jako podstawę wymierzenia kary pieniężnej za brak zezwolenia. Udzielone skarżącej Spółce w dniu 27 marca 2001 r. zezwolenie funkcjonuje bowiem w obrocie prawnym (z niczego nie wynika, żeby było w takich okolicznościach z niego wyeliminowane), tyle tylko, że przewoźnik posługuje się przy wykonywaniu przewozów na podstawie tego zezwolenia pojazdem niezgłoszonym do zezwolenia. W załączniku do ustawy o transporcie drogowym przewidziano w lp. 1.2. karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz w lp. 1.5. karę pieniężną za wykonywanie przewozu na potrzeby własne pojazdem niezgłoszonym do zaświadczenia. Ustawa nie przewiduje natomiast kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób pojazdem niezgłoszonym do zezwolenia. W załączniku lp. 2.1. przewidziana została tylko kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, jednak w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie nie było podstaw do nałożenia kary pieniężnej w oparciu o ten przepis. Zaniechanie obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi zmiany danych do zezwolenia nie oznacza bowiem utraty zezwolenia. Nie daje tym samym podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.1. załącznika do tej ustawy. W razie naruszenia lub zmiany warunków na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu, ustawa o transporcie drogowym w art. 24 ust. 4 pkt 2 przewiduje inne konsekwencje prawne niż zastrzeżona dla wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.