VI SA/Wa 2223/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Halina Święcicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego A. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., którą nałożono karę pieniężną na A. C. właściciela B. w O. w wysokości 896,00 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] ([...] – [...][...] – [...] – [...]) w [...] ul. [...] w km 51+700, przez umieszczenie reklamy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] marca 2012 r. w czasie objazdu drogi krajowej nr [...] w [...] ul. [...] w km 51+700 strona prawa drogomistrz Obwodu Drogowego GDDKiA w [...] stwierdził fakt zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie na barierce przepustu drogowego transparentu o treści " A. [...]". Drogomistrz dokonał obmiaru transparentu, sporządził dokumentację fotograficzną i notatkę służbową o zajęciu. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego, poinformował o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. oraz wezwał do nadesłania informacji o pełnej nazwie podmiotu gospodarczego świadczącego usługę dostawy Internetu pod nazwą A. Zawiadomienie wysłane na adres: A., [...] , ul, [...] zostało odebrane przez skarżącego – A. C. z odciśniętą pieczęcią o treści: "B. ul. [...][...] NIP [...]" w dniu 4 kwietnia 2012 r., na które skarżący nie odpowiedział. W dniu 5 kwietnia 2012 r. podczas objazdu drogi krajowej nr [...] stwierdzono usunięcie przedmiotowej reklamy z pasa drogowego. Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. organ wezwał skarżącego o nadesłanie informacji nt. zależności między firmą B. a firmą A. w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że firma B. świadczy usługi pod nazwą A. i jest stroną postępowania. W odpowiedzi skarżący pismem stwierdził, że nie rozumie treści pisma i nie rozumie, dlaczego stał się adresatem pisma. Organ w oparciu o ogólnie dostępne informacje, ustalił, że A. C. posiada zarejestrowany znak towarowy A., pod nazwą A. prowadzona jest działalność usługowa, adres, numery telefoniczne infolinii i księgowości, a także numer konta bankowego podawany na stronach internetowych A. w rzeczywistości należą do firmy "B. ul. [...][...]". Ponadto organ ustalił, że klienci usługi A. (dostęp do Internetu) podpisują umowę z B. i wnoszą opłaty na jej rzecz i konto. W aktach administracyjnych przesłanych Sądowi znajdują się wydruki ze stron internetowych zawierające powyższe dane. Pismem z dnia 7 maja 2012 r. organ powiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie umieszczenia w pasie drogowym reklamy oraz poinformował o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Skarżący zaprzeczył w piśmie z dnia 18 maja 2012 r. twierdzeniu organu prowadzenia, że to on prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą A. i wskazał, że nie umieszczał reklamy w pasie drogowym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się na art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 18a ust. 5 w związku z art. 40 ust. 12 i ust. 13, art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz .U. z 2007 r. nr 19, poz.115 – ze zm.) i § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 148 poz. 886) oraz art.104 k.p.a. orzekł o nałożeniu na A. C. właściciela B., [...] ul. [...] kary pieniężnej we wskazanej wysokości wymierzeniu za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przez umieszczenie w tym pasie reklamy. W uzasadnieniu decyzji organ w oparciu o ww. dokumenty uznał za udowodnione, że firma B. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą A., której to działalności dotyczyła przedmiotowa reklama. Tym samym skarżący jako właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi ponosi odpowiedzialność i na niego zostaje nałożona kara pieniężna za to zajęcie. GDDKiA odmówił wiarygodności oświadczeniu skarżącego o nieprowadzeniu działalności gospodarczej pod nazwą A. i twierdzeniu, że nie on umieścił reklamę w pasie drogowym. Wskazał, ze na podstawie zebranego materiału dowodowego wynika, że B. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą A., nazwa A. jest nazwą handlową, pod którą skarżący prowadzi działalność usługową w zakresie usług internetowych. Ustalając wysokość nałożonej kary pieniężnej organ wskazał, że początkiem okresu umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest dzień, w którym umieszczenie zostało stwierdzone (23 marca 2012 r.), przyjął również, że ostatnim dniem umieszczenia jest dzień, w którym stwierdzono, że reklama została z pasa drogowego usunięta, tj. 5 kwietnia 2012 r. Wskazał, że obliczenie okresu zajęcia (14 dni) wynika z następujących dat: 2 kwietnia 2012 r. – stwierdzenie pozostawania reklamy w pasie drogowym; 4 kwietnia 2012 r. – doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego; 5 kwietnia 2012 r. – stwierdzenie usunięcia reklamy z pasa drogowego. Organ przy tym podkreślił, że strona nie zachowała właściwej staranności w celu ustalenia dokładnej daty usunięcia reklamy z pasa drogowego i nie powiadomiła o tym fakcie zarządcę drogi. Organ dokonał obliczeń wymierzonej kary poprzez pomnożenie powierzchni reklamy, ilości dni, stawki dla reklamy, tj. 1,60 m2 x 14 dni x 4,00 zł / m2xdzień = 89,60 zł. Skarżący nie zgodził się z decyzją, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że decyzja została wydana bez jakichkolwiek podstaw faktycznych, merytorycznych i prawnych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powtórzył dotychczasową argumentację podkreślając, że okoliczność podnoszona w oświadczeniu A. C., że nie umieszczał osobiście przedmiotowej reklamy w pasie drogowym, nie zwalnia go od odpowiedzialności za jej umieszczenie. Na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r. A. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów procesowych i przepisów prawa materialnego. Podniósł brak ustaleń faktycznych, brak właściwego uzasadnienia decyzji i poczynienie ustaleń nie znajdujących odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Wskazał, że wszelkie ustalenia w sprawie odbyły się bez jego udziału, bez prawidłowego zawiadomienia go o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, co pozbawiło go możliwości odniesienia się do zebranego materiału dowodowego. Zarzucił brak ustaleń w zakresie usytuowania reklamy i jej wymiarów, które powinny stanowić podstawę do sporządzenia protokołu podkreślając, że każdy inny rodzaj dokumentacji nie będąc dokumentem urzędowym – ma walor pomocniczy. Podniósł, że do decyzji nie zostały dołączone jakiekolwiek fotografie, szkic geodezyjny, nie został także wskazany w sposób nie budzący wątpliwości okres, w jakim rzekoma reklama była w pasie drogowym. Powtórzył podnoszony wcześniej w postępowaniu administracyjnym zarzut o braku ustaleń, że to on umieścił reklamę. Podważał wartość wykonanych fotografii ze względu na brak wskazania osoby, która je wykonywała. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać skargę za zasadną, aczkolwiek Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów w niej podniesionych. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygania stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Definicja pasa drogowego zawarta w art. 4 pkt 1 ustawy wskazuje, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane: droga, obiekty budowlane, urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy także umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3), a opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy). Minister właściwy do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, ustala, z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. (art. 40 ust. 7 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12). Należy podkreślić, że kara administracyjna, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy, jest oparta o konstrukcję prawną odpowiedzialności obiektywnej. Realizuje się ona poprzez samo zaistnienie sytuacji naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił, że umieszczona reklama znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej nr 4 w Nysie, we wskazanej lokalizacji. Fakt ten stwierdzono na podstawie analizy miejsca usytuowania reklamy w odniesieniu do mapy ewidencyjnej w skali 1:500 Starostwa Powiatowego w [...] – Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, wchodzącej w skład materiału dowodowego zgromadzonego przez organ. Pomiaru powierzchni reklamy dokonano w dniu 23 marca 2012 r. podczas kontroli (objazdu) drogi przez służby drogowe a wyniki pomiarów przedstawiono w notatce służbowej sporządzonej w tym samym dniu określonej jako "korespondencja wewnętrzna". Za dowód umieszczenia reklamy w pasie drogowym posłużyła również dokumentacja fotograficzna obrazująca miejsce wraz z datą oraz wygląd tablicy reklamowej. Organ rzeczywiście, jak podnosi skarżący, nie dokonał oględzin z udziałem strony ale jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu przez stronę w dniu 4 kwietnia 2012 r. zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, reklama została usunięta, co potwierdza dokumentacja fotograficzna z dnia 5 maja 2012 r. sporządzona przez służby drogowe. Organ nie miał więc już możliwości dokonywania oględzin reklamy z udziałem strony. W przekonaniu Sądu nie można podważyć ustaleń organu odnośnie podmiotu, który ponosi odpowiedzialność za umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W oparciu o zebrany materiał organ wywiódł, że to skarżący jest właścicielem tablicy, która reklamuje usługi świadczone przez niego. Analiza dokonana przez organ jest logiczna i spójna. Organ przy uwzględnieniu zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), miał podstawy do stwierdzenia, że to skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego, miał również prawo odmówić wiarygodności twierdzeniu skarżącego, że to nie on dokonał zajęcia pasa drogowego. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ kierując się powyższą zasadą, w oparciu o dostępne informacje, zdaniem Sądu, w sposób nie budzący wątpliwości, ustalił, że tablica reklamowa z oznaczeniem A., znajdująca się w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi została umieszczona przez skarżącego. Świadczą o tym następujące dowody zebrane przez organ i nie podważone przez skarżącego: oznaczeniem A. posługuje się skarżący w domenie internetowej swojej firmy, oznaczenie to zarejestrował w charakterze znaku towarowego na swoją rzecz, oznaczeniem tym posługuje się w kontaktach w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, odebranie zawiadomienia o wszczęciu postępowania wysłane na A., a tym samym uznanie siebie za adresata przesyłki, stwierdzenie przez organ, że skarżący jest abonentem telefonu infolinii A. oraz jego księgowości, a także faksu jest firma skarżącego. Sąd stwierdził jednak, że zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą należy uchylić z uwagi na niewłaściwe ustalenie okresu zajęcia pasa drogowego, a co w sposób oczywisty rzutuje na wysokość nałożonej na skarżącego kary pieniężnej. Organ obliczył okres zajęcia na 14 dni, prawidłowo ustalając tylko początkowy dzień zajęcia, tj. 23 marca 2012 r., natomiast błędnie wskazując, iż ostatnim dniem zajęcia jest dzień 5 maja 2012 r. W tym dniu organ stwierdził już brak reklamy, więc nie mógł uznać, że reklama w tym dniu znajdowała się w pasie drogowym, nawet przy uwzględnieniu treści art. 40 ust. 4 cyt. ustawy, który nakazuje traktowanie zajęcia trwającego krócej niż 24 godziny jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Przerzucanie na stronę obowiązku ustalenia dokładnej daty usunięcia reklamy i stawianie jej zarzutu niezachowania właściwej staranności w tej kwestii, jak uczynił organ w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. jest niewłaściwe. To organ prowadzący z urzędu postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalenia okresu zajęcia pasa drogowego, od którego to ustalenia związana jest wysokość kary pieniężnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien w oparciu o zebrany materiał dowodowy prawidłowo obliczyć okres zajęcia pasa drogowego, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku, rozstrzygając w pkt 2 na mocy art. 152 p.p.s.a., iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.