VI SA/Wa 2225/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1270 ze zm.) - dalej k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 1115 ze zm.) – dalej: u.d.p. oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433) – dalej: Rozporządzenie, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r. nakładającą na W. M. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w Rozporządzeniu bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lipca 2011 r. w miejscowości N. na drodze krajowej [...] klasy [...] został zatrzymany do kontroli pojazd marki J. o nr rej. [...], którym kierował W. M.. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekraczała 3,5 ton. Kierowca wjechał na drogę płatną w celu zciągnięcia uszkodzonego autobusu z miejscowości S. Kontrola pojazdu potwierdziła, iż nie był on wyposażony w jednostkę pokładową (viaBOX), zaś za przejazd na kontrolowanym odcinku drogi krajowej nie uiszczono opłaty elektronicznej. Kierowca oświadczył, iż nie posiada urządzenia do elektronicznego poboru opłaty za drogi, gdyż sugerował się dotychczasowymi przepisami (obowiązującymi do dnia 1 lipca 2011 r.), które nie obowiązywały dla pojazdów specjalnych przy przewozie na potrzeby własne. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, iż w dniu kontroli wykonywał pracę w charakterze kierowcy na pojeździe specjalistycznym (pogotowie techniczne) udając się do uszkodzonego autobusu celem jego zholowania na zajezdnię autobusową. Uszkodzony autobus pozostawał na drodze powiatowej w miejscowości S. bezpośrednio zagrażając bezpieczeństwu innych użytkowników drogi. Kierowany przez skarżącego pojazd jest pojazdem specjalistycznym wykorzystywanym tylko w ramach akcji ratowniczych. Odcinek drogi, na który skarżący wjechał nie jest oznakowany znakami informującym, że jest to odcinek płatny, dlatego też skarżący nie był świadomy obowiązku dokonania stosownej opłaty. Zdaniem skarżącego nałożona kara jest nieadekwatna zarówno do wagi stwierdzonego naruszenia jak i do sytuacji materialnej skarżącego. Jednocześnie wskazał, iż kierował się treścią wypowiedzi rzecznika GITD, że za wykroczenia polegające na braku urządzenia do elektronicznego poboru opłaty w lipcu kierowcy, jeśli nie jest to recydywą, będą jedynie pouczani. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z dniem 1 lipca 2011 r. elektroniczny system poboru opłat zastąpił system "winietowy". Obowiązek ponoszenia tej opłaty spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala w sposób niebudzący wątpliwości przyjąć, iż kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze krajowej, na której pobiera się opłatę elektroniczną, i że opłata ta nie została uiszczona. Okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą natomiast stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, gdyż ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Dlatego też przyczyny z powodu których opłata nie została uiszczona nie stanowią okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy. Wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej, lecz chodzi o stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Jednocześnie organ wskazał, iż pojazd którym poruszał się skarżący nie znajduje się w wykazie pojazdów zwolnionych od opłat za przejazd po drogach krajowych (art. 13 ust. 3a u.d.p.). Ustawodawca nie uzależnił również obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywania przejazdu. Dlatego też nie ma znaczenia przyczyna wykonywania kontrolowanego przejazdu. Odnosząc się do argumentu o informacjach zasłyszanych od rzecznika prasowego GITD organ wskazał, iż rodzaje pojazdów za przejazd którymi ustalono obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynikają z u.d.p., która została prawidłowo opublikowana w Dzienniku Ustaw i to jej treść jest rozstrzygająca przy ustalaniu prawidłowej treści przepisu. Organ wskazał również, iż wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych i organ nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Jednocześnie kara pieniężna została nałożona za brak uiszczonej opłaty nie zaś za brak urządzenia viaBOX. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i zarzucił decyzji: 1) błędną wykładnie przepisów art. 13 ust. 3 pkt d u.d.p. poprzez nieprzyjęcie, że pojazd którym wykonywał przejazd był pojazdem ratowniczym w sytuacji, gdy ustawodawca nie wykazał enumeratywnie kręgu pojazdów zaliczanych do tego rodzaju, a pojazd skarżącego został skierowany do akcji odholowania zepsutego autobusu i skarżący nie miał innej możliwości dotarcia do autobusu; 2) naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez nakładanie kar za nieuiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd po odcinkach dróg, które nie zostały odpowiednio oznakowane, pomimo istnienia takiego obowiązku, zgodnie z § 65 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.); 3) naruszenie art. 19 oraz 20 k.p.a. z zw. z art. 50 pkt 9 i art. 51 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji (tj. [...] lipca 2011 r.) poprzez przekroczenie przez organ swojej właściwości rzeczowej oraz prowadzenie postępowania i wydanie decyzji nie posiadając w tym zakresie delegacji ustawowej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż organ błędnie nie uwzględnił, że jego pojazd był pojazdem specjalistycznym. Pojazd ten jest tzw. pogotowiem technicznym wykorzystywanym do wykonywania czynności ratunkowych i w chwili kontroli wykonywał czynności mające na celu zlikwidowanie zagrożenia na drodze. Zdaniem skarżącego odcinki dróg płatnych powinny być w odpowiedni sposób oznakowane, aby kierowca miał świadomość, iż wjeżdżając na taką drogę jest zobowiązany do posiadania viaBOX i uiszczania opłaty oraz aby mógł dokonać wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywnymi drogami, na których nie ma obowiązku uiszczania opłaty. W dniu kontroli na odcinku drogi Ł. – P. nie znajdowała się natomiast żadna tabliczka, która wskazywałaby na obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Kierowca nie może zatem ponosić konsekwencji niezamontowania na czas przez władzę publiczną odpowiedniego oznakowania. Nakładanie kar pieniężnych w sytuacji braku odpowiedniego oznakowania drogi, pomimo istnienia obowiązku uiszczenia opłaty, narusza zasadę zaufania obywatela do organów Państwa. Ponadto skarżący wskazał, iż w tym czasie system poboru opłat elektronicznych jeszcze nie działał, gdyż nie były zainstalowane bramki rejestrujące wysokość opłat. Zdaniem skarżącego wojewódzki inspektor transportu drogowego nie miał również ustawowego upoważnienia do występowania w charakterze organu I instancji w sprawach związanych z uiszczanie opłat elektronicznej. Dlatego tez decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana z naruszeniem właściwości rzeczowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Należy zauważyć, iż stan faktyczny sprawy ustalony przez organ nie został zakwestionowany przez skarżącego i znajduje potwierdzenie w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2011 r. W momencie kontroli skarżący wykonywał przejazd pojazdem przekraczającym DMC 3,5 tony, po drodze krajowej objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, bez uiszczenia tejże opłaty. Z dniem 1 lipca 2011 r. elektroniczny system poboru opłat zastąpił system "winietowy". Obowiązek ponoszenia powyższej opłaty spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem. Stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Zgodnie z art. 13k ust. 4 u.d.p. kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, nakładają, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 13l ust. 1 tej ustawy. W myśl powołanego art. 13l ust. 1 pkt 2 u.d.p. - do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. Jednocześnie należy zauważyć, iż w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym przed 1 sierpnia 2011 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji, właściwym w sprawie w pierwszej instancji był wojewódzki inspektor transportu drogowego. Dlatego też zarzuty skarżącego w tym zakresie są niezasadne, gdyż zarówno do kontroli, jak i do nakładania kar pieniężnych, w dacie kontroli i wydania decyzji, uprawniony był inspektor transportu drogowego. Odnośnie zarzutu nieoznakowania drogi, w ocenie Sądu, nie zasługuje on na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, iż o zakwalifikowaniu określonej drogi do kategorii drogi krajowej za którą pobiera się opłatę elektroniczną nie decyduje ustawiony przy tej drodze znak drogowy lecz przepisy ustawy o drogach publicznych a także przepisy wykonawcze wydane na podstawie tejże ustawy a w szczególności na przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. Sąd podzielił pogląd organu, że brak znaku informacyjnego nie jest przesłanką wyłączającą odpowiedzialność użytkownika za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Znak informacyjny w przeciwieństwie do znaków nakazu czy zakazu przekazuje kierowcom określone informacje a nie wprowadza dyrektywy określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane bezpośrednio z oznakowaniem drogi. Podstawą wymierzenia kary pieniężnej w myśl art. 13k ust. 1 u.d.p. było nieuiszczenie opłaty elektronicznej, określonej w ww. przepisach na odcinku dróg wymienionym w rozporządzeniu, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje jakiegokolwiek obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a jedynie informuje o nim. Zatem brak oznakowania informującego o płatnej drodze, nie mógł mieć żadnego istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżący nie może więc skutecznie zwolnić się od obowiązku uiszczenia kary pieniężnej podnosząc, że płatny odcinek drogi krajowej nie był właściwie oznakowany. Jednocześnie uznać należy, iż kierujący pojazdami samochodowymi mają bezwzględny obowiązek znajomości podstawowego zakresu przepisów dotyczących korzystania z dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych, nie może niewątpliwie być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Podkreślenia wymaga, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, iż finansowa odpowiedzialność administracyjno-karna co do zasady ma charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia (tak m.in.: D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Zakamycze, Kraków 2004, s. 150 i powołana tam uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., III AZP 16/95, a także wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., IV SA 1792/96, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1994 r., SA/Lu 49/94, czy też wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2001 r., III SA 2661/00). Kara administracyjna nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo - zarządzających zadań administracji. Istotą kary administracyjnej jest bowiem przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem rozstrzygać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Z obowiązujących powszechnie unormowań prawa krajowego wynika bezspornie, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego, w toku postępowania administracyjnego, dokonują jedynie stwierdzenia faktów i jeżeli ustalą naruszenie przepisów prawa - mają obowiązek zastosowania ściśle określonych sankcji. Dlatego też bez znaczenia są okoliczności powodujące dopuszczenie się nieprawidłowości, gdyż organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. W ocenie Sądu organy obu instancji słusznie zatem stwierdziły, że kierujący pojazdami samochodowymi mają bezwzględny obowiązek znajomości podstawowego zakresu przepisów dotyczących korzystania z dróg publicznych. Należy ponadto podkreślić, że skoro obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie zmieniającej - z dnia 7 listopada 2008 r., to organy prawidłowo przyjęły, mając na względzie ponad trzyletni okres vacatio legis, że skarżący miał wystarczająco dużo czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi. Ustawodawca nie przewidział również okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Niezasadny jest również zarzut błędnego uznania przez organ, iż pojazd skarżącego nie był pojazdem ratowniczym zwolnionym z obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Przede wszystkim należy zauważyć, iz brak jest w przepisach prawa podstaw, aby uznać zwolnienie od opłat wykonujących przejazd ze względu na cel w jakim był wykonywany przejazd. Natomiast katalog pojazdów zwolnionych od opłaty za przejazd po drogach krajowych określony został w art. 13 ust. 3a u.d.p. i ma charakter wyliczenia zamkniętego (numerus clausus). Nie można zaliczyć do nich pojazdu skarżacego. Przejazdu nie można równiez uznać za zwolnionego na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. d u.d.p., gdyż brak jest tam odpowiedniego wyłączenia. Reasumując, w ocenie Sądu, organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego sprawy, zaś zaskarżona decyzja nie narusza w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy zarówno przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o transporcie drogowym. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.