VI SA/Wa 2227/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - tekst jednolity, z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2016 r., poz. 1432 - tekst jednolity, z późn. zm.) w związku z art. 155, art. 127 § 2 oraz art. 17 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]) w sprawie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (znak: [...]) w sprawie umieszczenia obiektu "H." nr [...], należącego do firmy H. K., z siedzibą: [...] C., ul. [...] 61, Poczta F., zlokalizowanego na terenie firmy S. Sp. z o.o. spółka jawna, przy ul. C. 1, [...] O., w polu nr [...] ograniczonym ulicami nr 5 i 6 oraz drogami B i C oraz budynkami B-104, C-101, C-105 w "Ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie na terenie województwa [...]". Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pan H. K. (zwany dalej "skarżącym"), działając w imieniu przedsiębiorcy H. K., z siedzibą: [...] C., ul. [...] 61, Poczta F., wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (znak: [...]) w sprawie umieszczenia obiektu "H." nr [...], należącego do firmy H. K., z siedzibą: [...] C., ul. [...] 61, Poczta F., zlokalizowanego na terenie firmy S. Sp. z o.o. spółka jawna, przy ul. [...] 1, [...] O., w polu nr [...] ograniczonym ulicami nr 5 i 6 oraz drogami B i C oraz budynkami B-104, C-101, C-105 w "Ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie na terenie województwa [...]" pod pozycją nr [...]. W związku ze złożonym przez Pana H. K. wnioskiem o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (znak: [...]), Wojewoda [...], pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne, w trakcie którego uzyskał stanowiska Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O., Prezydenta Miasta O., [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda [...] wydał decyzję administracyjną z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]), w której odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (znak: [...]) w sprawie umieszczenia obiektu "H." nr [...], należącego do firmy H. K., z siedzibą: [...] C., ul. [...] 61, Poczta F., zlokalizowanego na terenie firmy S. Sp. z o.o. spółka jawna, przy ul. C. 1, [...] O., w polu nr [...] ograniczonym ulicami nr 5 i 6 oraz drogami B i C oraz budynkami B-104, C-101, C-105 w "Ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie na terenie województwa [...]". Następnie skarżący wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]). W uzasadnieniu swojego odwołania skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 35 i 36 Kpa, 2. 77 § 1 Kpa w związku z art. 155 § 1 Kpa poprzez zastosowanie tego przepisu do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. 3. art. 77 § 1 Kpa w związku z art. 154 § 1 Kpa poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania. 4. art. 7, art. 8 i art. 77 w związku z art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niepełne zebranie materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony. W związku z wymienionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie Wojewodzie [...] w celu ponownego rozpatrzenia sprawy w zakresie złożonego wniosku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po otrzymaniu wymienionego odwołania, przeprowadził dodatkowe czynności wyjaśniające, w wyniku których ustalił, że [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zakończył postępowanie wszczęte na podstawie art. 264d ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 - tekst jednolity, z późn. zm.) decyzją z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...]), w której Komendant ustalił grupę zakładów, to jest S. Sp. z o.o. Sp. j., S. S.A. oraz H. Nr [...] w O., których zlokalizowanie względem siebie może zwiększyć prawdopodobieństwo wystąpienia awarii przemysłowej lub pogłębić jej skutki /efekt domina/. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że zakłady działające pod nazwą S. S.A oraz H. nr [...] w O. magazynują oraz przetwarzają w swym procesie technologicznym znaczne ilości substancji niebezpiecznych w rozumieniu zapisu art. 3 pkt 37 ustawy Prawo o ochronie środowiska. Ponadto prowadzą swą działalność na terenie wewnętrznym kompleksu przemysłowego S. Sp. z o. o. Sp. j. - zakładu dużego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. W dalszej części uzasadnienia Komendant podniósł, że "(...) część skutków stanów awaryjnych mogących wystąpić na instalacjach S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółka jawna powoduje potencjalne zagrożenie dla obiektów i instalacji przedsiębiorstwa S. S.A. oraz H. nr [...] w O.". Rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy wskazał na obowiązujące regulacje prawne, w szczególności art. 5 ustawy o ochronie osób i mienia. Przedstawił również zasady, które regulują postępowanie nadzwyczajne w prowadzone na podstawie art. 155 kpa. Wyjaśnił, że w świetle art. 155 kpa zobowiązany jest do ustalenia, czy w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały łącznie przesłanki, które umożliwiałyby uchylenie decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (znak: [...]). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione są przesłanki takie jak: istnienie decyzji ostatecznej, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Jednakże w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka w postaci istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które przemawiają za zmianą decyzji ostatecznej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i na tej podstawie uznał, że w sprawie niniejszej wniosek skarżącego pozostając w zgodzie z prawem, nie pozostaje w zgodzie z zasadami współżycia społecznego i tym samym nie jest społecznie akceptowalny i nie powinien uzyskać wsparcia ze strony państwa. Za taką oceną przemawiał fakt, że jak to zostało bezsprzecznie ustalone, na terenie obiektu "H." nr [...], należącego do firmy H. K., magazynowane i wykorzystywane są w procesie produkcyjnym substancje niebezpieczne, co w konsekwencji spowodowało uznanie wymienionego zakładu za tzw. zakład mogący być potencjalnym sprawcą poważnej awarii przemysłowej. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (znak: [...]) mogłoby jedynie zwiększyć ryzyko wystąpienia takiej awarii, co niewątpliwie nie pozostawałoby w zgodzie z zasadami współżycia społecznego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał także, że ustalona przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej możliwość objęcia obiektu "H." nr [...] tzw. Efektem domina ze względu na lokalizację wymienionego zakładu względem kompleksu przemysłowego S. Sp. z o. o. Sp. j., będącego zakładem dużego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, także przemawia za tym, że uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (znak: [...]) pozostawałoby w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zasady współżycia społecznego przemawiają za tym, aby obiekt "H." nr [...], należący do firmy H. K., z siedzibą: [...] C., ul. [...] 61, Poczta F., zlokalizowany na terenie firmy S. Sp. z o.o. spółka jawna, przy ul. [...]1, [...] O., w polu nr [...] ograniczonym ulicami nr 5 i 6 oraz drogami B i C oraz budynkami B-104, C-101, C-105. pozostał w "Ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie na terenie województwa [...]". Dlatego też organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w przepisie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że Wojewoda [...] wydal prawidłowe rozstrzygnięcie, w którym odmówił uwzględnienia wniosku w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (znak: [...]). Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, 8, 77,80,107 §1 pkt 3, § 3, 154 § 1, 155 ustawy z dnia 14 czerwca 2014 r. 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), polegające na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek dotyczących decyzji, powierzchowne i mało wnikliwe rozpoznanie stanu faktycznego sprawy, b) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie ustosunkowano się do wszystkich zastrzeżeń znajdujących się w odwołaniu, c) braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez pominięcie naszych zastrzeżeń i zbyt dowolna ocena zebranego materiału wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięci, pozostające w opozycji do rzeczywistego stanu faktycznego, co do zakresu zastosowania art. 154 § 1 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, d) braku wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. faktycznego i prawnego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1432 z późn. zm.) W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z powodu naruszenia przepisów, które miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w myśl § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ale powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Mając powyższe kryteria na uwadze sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły po przeprowadzeniu postępowania w trybie nadzwyczajnym w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa. Postępowanie to ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Wprawdzie skarżący formułując swój wniosek powołał się na art. 154 kpa, jednakże organ rozstrzygając sprawę prawidłowo zastosował art. 155 kpa. Należy mieć na uwadze, że wniosek skarżącego o zmianę bądź uchylenie dotyczył decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., którą organ ten orzekł o umieszczeniu obiektu "H." nr [...], należącego do skarżącego w "Ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie na terenie województwa [...]" pod pozycją [...]. Decyzję tą wbrew twierdzeniom skarżącego należy uznać za decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Zgodnie z poglądem wyrażonym w doktrynie charakteryzując najogólniej prawa nabyte z decyzji można je utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona osiąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Korzyści te powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działanie, zaniechanie, nieczynienie jednostki, tworząc podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów jak również jako korzyści trzeba traktować określenie obowiązków jednostki co do ich rodzaju, charakteru i wielkości (por. J. Borkowski "Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych", Warszawa 1967 r., s. 11 i następne oraz powołana tam literatura). Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona bądź zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W świetle tego przepisu, aby mogło dojść do wzruszenia decyzji muszą zajść następujące przesłanki. Musi to być po pierwsze decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy obu instancji dokładnie i wszechstronnie przeprowadziły postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy w sprawie istnieją podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Organ I instancji rozpoznając sprawę uzyskał stanowisko Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O., [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Prezydenta Miasta O. oraz [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Organy te podniosły, że przedsiębiorstwo skarżącego powinno podlegać obowiązkowej ochronie w świetle przepisów art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 22 lipca 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2016 r. poz. 1432) z uwagi na jego położenie a także ze względu na magazynowanie w znacznych ilościach na terenie firmy materiałów niebezpiecznych typu: metakrylan metylu, octan etylu, ftalan dwuoktylu, metakrylan n-butylu, toulen. Zakład H. zlokalizowany jest wewnątrz zakładu dużego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej – S. Sp.z o.o. Sp jawna w O. ul. [...] 1 zaś zgromadzone na terenie przedsiębiorstwa skarżącego materiały mogą stanowić potencjalne zagrożenie dla mieszkańców miasta jak i środowiska w przypadku awarii. Organ II instancji dodatkowo ustalił, że [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zakończył postępowanie wszczęte na postawie art. 264d ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska decyzją z dnia [...] maja 2017 r., w której ustalił grupę zakładów, to jest S. Sp. z o.o. Sp. j., S. S.A. oraz H. nr [...] w O., których zlokalizowanie względem siebie może zwiększyć prawdopodobieństwo wystąpienia awarii przemysłowej lub pogłębić jej skutki (efekt domina). W tym stanie rzeczy orany obu instancji prawidłowo uznały, że w okolicznościach danej sprawy nie została spełniona przesłanka prawna w postaci interesu społecznego przemawiającego za uchyleniem decyzji z dni [...] lipca 2014 r. Przedsiębiorstwo skarżącego z uwagi na jego położenie i magazynowane w nim materiały niebezpieczne powinno znajdować się w "Ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie na terenie województwa [...]". W tym stanie rzeczy nie doszło do naruszenia art. 7, 8, 77, 80 107 § 1 pkt 3, § 3, art. 154 § 1 i 155 kpa a także prawa materialnego tj. art. 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1432 z późn. zm.). Z powyższych względów Sąd skargę jako niezasadną oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.