VI SA/Wa 2228/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2006 r. sprawy ze skargi I. U. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia naruszonego pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2005 roku; 2. stwierdza, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz I. U. kwotę 441 (czterysta czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. zobowiązał I. U. do przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] w miejscowości P., na wysokości działki Nr [...] w ten sposób by, odtworzyć stan pierwotny skarpy drogowej i przyległego terenu stanowiącego pas drogowy oraz przywrócić dotychczasowe odwodnienie pasa drogowego. Jednocześnie organ administracji nałożył na I. U. karę pieniężną w kwocie 6205,57 zł za okres od 3 lutego 2000r do 29 lutego 2000 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż pas drogowy, będący przedmiotem postępowania, posiada uregulowany stan prawny, jako działka o numerze ewidencyjnym [...]. Na jego potrzeby przeprowadzono postępowanie wywłaszczeniowe, a więc obecnie prowadzone postępowanie administracyjne nie ma celu ustalania prawidłowości wywłaszczenia. Powołując się na postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie (w sprawie II S.A./Kr 1403/00) ,w którym zapadł wyrok z dnia 18 października 2004 r., organ administracji stwierdził, iż I. U. nie kwestionowała wskazanej linii granicznej pasa drogowego, zatem organ uznał za nieuzasadnione żądanie I. U. przeprowadzenia oględzin i geodezyjne wyznaczenie linii pasa drogowego, bowiem przebieg linii rozgraniczającej nie uległ zmianie. Oględziny w terenie zostały przeprowadzone z udziałem strony w dniu 29 lutego 2000 r., a więc organ administracji uznał, iż ich powtórzenie po upływie pięciu lat jest nieuzasadnione. Naruszenie pasa drogowego polegało na jego zasypaniu przez I. U. celem utworzenia parkingu na potrzeby sklepu prowadzonego przez stronę, w związku z tym teren, który uprzednio składał się z jezdni, pobocza i 2 metrowej skarpy drogowej, został podniesiony do poziomu jezdni tworząc plac. Powołując się na pismo zarządcy drogi z dnia 10 maja 1999 r. organ wskazał, iż I. U. nie uzyskała zgody na urządzenie parkingu, o który wnioskowała w swoim piśmie z dnia 21 kwietnia 1999 r., a zasypany teren pasa drogowego pokrywa się z załącznikiem graficznym I. U. do wniosku o utworzenie parkingu. Obecnie tren zajętego pasa drogowego jest zarośnięty, jednakże zdaniem organu administracji nie zmienia to faktu, że w roku 2000, który to okres obejmuje decyzja, teren ten został zasypany w celu utworzenia parkingu. Powołując się na protokół z dnia [...] lutego 2000 r. organ administracji wywodził, iż wynika z niego, że to strona dokonała podwyższenia terenu przez zasypanie pasa drogowego. Nadto okoliczność tę ustaliła służba liniowa zarządcy drogi wydając polecenie wstrzymania prac zasypywania pasa drogowego przez stronę. Odnosząc się do wniosku I. U. o przeprowadzenie lokalizacji światłowodu, organ uznał, że przeprowadzenie tych czynności jest zbędne, bowiem sprawa dotyczy zajęcia pasa drogowego przez stronę, a stwierdzenie lokalizacji światłowodu nie miałoby wpływu na określenie zasięgu pasa drogowego. Od decyzji tej I. U. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o umorzenie postępowania. Skarżąca nie zgadzała się z ustaleniami organu administracji jakoby dokonała zajęcia pasa drogowego. W związku z tym wnosiła o przeprowadzeni pomiarów przez uprawnionego geodetę, który uwzględniłby posiadane przez nią dokumenty. Jednocześnie skarżąca zaprzeczała jakoby dokonała zajęcia pasa drogowego kiedykolwiek tj. także w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji administracyjnej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ administracji stwierdził, iż ponownie zbadano sprawę i dokonano analizy dokumentów, co jednakże nie dało podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Natomiast co do wniosku skarżącej o powołanie biegłego organ stwierdził, iż przeprowadzenie tego dowodu leży wyłącznie w gestii sądu, ponieważ organ administracji nie posiada kompetencji powoływania bezstronnych biegłych sądowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. U. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej, przeprowadzenie przez sąd opinii z biegłego geodety na okoliczności podnoszone w odwołaniu oraz o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Naczelnika Gminy w C. o wywłaszczeniu. Nadto skarżąca wnosiła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdzie w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 marca 2006 r. przychylił się do wniosku skarżącej. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 kpa, oraz naruszenie jej praw jako strony przez nieuwzględnienie jej wniosków dowodowych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie. Przed rozprawą skarżąca złożyła pismo procesowe, w którym powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1403/00 przytoczony w sprawie. Nadto I. U. wnosiła o dopuszczenie jej męża W. U. do postępowania sądowego w charakterze strony, a stawający na rozprawie W. U. osobiście złożył ten wniosek uzasadniając go tym, że z dniem 1 marca 2004 r. zawarł z żoną notarialną umowę majątkową małżeńską (wpisaną pod rep. A [...] w Kancelarii Notarialnej w N. Notariusza E. Z.) rozszerzającą wspólność majątkową małżeńską na majątek nabyty przed zawarciem związku małżeńskiego oraz w czasie jego trwania, z każdego tytułu, z wyjątkiem praw majątkowych, na które z mocy ustawy wspólności ustawowej rozszerzyć nie można. Jednocześnie skarżąca wnosiła o przesłuchanie męża w charakterze świadka oraz popierała wnioski dowodowe zawarte w skardze. Sąd, postanowieniem wydanym na rozprawie, dopuścił W. U. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania nie uwzględniając wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązującą I. U. do przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] w miejscowości P., na wysokości działki Nr [...] oraz nakładającą na I. U. karę pieniężna w kwocie 6205,57 zł. W rozpoznawanej sprawie orzekał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, którego uwagi zawarte w wyroku z dnia 18 października 2004 r. pozostają aktualne także w sprawie niniejszej. Podobnie jak w postępowaniu zakończonym wyrokiem WSA w Krakowie, tak i w tej sprawie skarżąca zaprzeczała by zajęła pas drogowy. W tamtym postępowaniu organ administracyjny przedstawił te same dowody, które zostały złożone w sprawie niniejszej wykazując także swój tytuł do nieruchomości stanowiącej pas drogowy. Należy zatem stwierdzić, iż decyzja organu I instancji zawierała powtórzenie argumentacji rozstrzygnięcia już poddanego kontroli sądowej, w wyniku której rozstrzygnięcie to zostało uchylone. W wytycznych wyroku WSA w Krakowie wskazał na naruszenie przepisów postępowania zobowiązując organ administracji do uwzględnienia wskazówek zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia. Organ I instancji uznał jednakże za nieprzydatne w sprawie przeprowadzenie oględzin przedmiotowego pasa drogowego stwierdzając, iż powtórzenie oględzin, które miały miejsce przed pięciu laty, jest nieuzasadnione. Należy zatem wskazać, iż organ administracji, z jednej strony odmawiając zasadności przeprowadzenia oględzin, z drugiej wyprowadził z treści protokółu tej czynności nowe okoliczności. Stwierdził mianowicie, iż roboty wykonywane w sierpniu 1999 r. przez pracownika zarządcy drogi – wyrównywanie (nawożenie ziemi) terenu – odbyło się z inicjatywy skarżącej, co ma sugerować, iż prace te wykonał może i pracownik Rejonu Dróg Krajowych lecz nie w ramach zadań jakie na niego nałożono lecz na zlecenie skarżącej. Sugestia ta nie została poparta właściwymi ustaleniami wymaganymi w postępowaniu administracyjnym. Trudno zatem przyjmować za ustalenia organu jedynie jego wnioski jakie wyciąga nie mając na nie dowodu. Należy także stwierdzić, iż postępowanie administracyjne nie może opierać się na domniemaniu wystąpienia okoliczności, lecz, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, na ich ustaleniu, zebraniu, rozpatrzeniu i poddaniu ocenie przeprowadzonej w postępowaniu dowodowym. Stosownie do treści art. 75 § 1 kpa zdanie pierwsze, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niewątpliwie istotą sprawy jest ustalenie dwóch okoliczności: granic pasa drogowego oraz tego czy skarżąca z przekroczeniem linii rozgraniczającej, pas ten naruszyła. W rozpoznawanej sprawie nie było żadnych przeszkód do dokonania powyższych ustaleń w terenie, w uzgodnieniu z podkładem geodezyjnym. Należy zauważyć, iż skarżąca chce by, jako dowód pomocniczy, została dokonana lokalizacja światłowodowej linii telekomunikacyjnej. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie ten wniosek dowodowy nie jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, jak uważa to organ administracji, bowiem należałoby ustalić czy linia telekomunikacyjna była kładziona w pasie drogowym i dokładnie w jakiej jego części, co niewątpliwie przy lokalizacji kabla będzie dodatkową daną dla określenia czy skarżąca naruszyła czy nie pas drogowy. Organ administracji, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 kpa, nie może ograniczać się w postępowaniu ustalającym stan faktyczny wyłącznie do pewnej grupy dowodów, bowiem w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, na co wskazuje treść art. 7 i art. 75 § 1 kpa. Wyprowadzić więc należy wniosek, iż organ administracji, co do zasady, powinien kierować się treścią art. 78 § 1 kpa i żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie znaczenie dla rozstrzygnięcia mają ustalenia okoliczności, o których była mowa wyżej, zatem odmowa przeprowadzenia dowodu nie mogła znaleźć oparcia w art. 78 § 2 kpa. Stosownie do art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc powyższe wymagania do zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. pozostaje stwierdzić, iż nie odpowiada ona żadnym z tych warunków. Decyzja ta ograniczyła się do ogólnego stwierdzenia, iż ponownie zbadano sprawę i przeanalizowano dostępne dokumenty, co nie dało podstaw do zmiany decyzji zaskarżonej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, z zastosowaniem art. 107 kpa., istota bowiem administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego - art. 138 w związku z art. 140 kpa. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2001 r. w sprawie V S.A. 3872/00 i z dnia 25 sierpnia 2000 r. w sprawie I S.A. 1110/99). Nadto organ administracji nie odniósł się do zasadności wniosku skarżącej o przeprowadzenie opinii przez biegłego geodetę stwierdzając, iż "biegłego sądowego" (gdyż tak go określiła skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) może powołać jedynie sąd. Należy zatem wskazać, iż stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przed sądem administracyjnym nie prowadzi się postępowania dowodowego. Wyjątkiem jest przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Określenie przez skarżącą biegłego jako "biegłego sądowego", nie mogło stanowić dla organu administracji powodu do potraktowania jej wniosku w sposób wykazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji administracyjnej. "Informacja" tam zawarta spowodowała następne skutki procesowe sprowadzające się do tego, że organ administracji wprowadzając w błąd skarżącą spowodował, iż w skardze do Sądu faktycznie złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii z biegłego, którego to dowodu Sąd uwzględnić nie mógł. Zgodnie z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, organ odwoławczy jest obowiązany zastosować przepis art. 136 kpa. Jednocześnie należy podkreślić, iż z treści art. 75 § 1 oraz art. 84 kpa wprost wynika uprawnienie organu administracji do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Zdefiniowanie przez skarżącą biegłego jako "biegłego sądowego", z przyczyn podanych wyżej, nie zwalniało organu administracji od merytorycznego ustosunkowania się do jej wniosku dowodowego, które powinno nastąpić w wymaganej formie, co również nie miało miejsca w sprawie. Z uwagi więc na stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja administracyjna i poprzedzająca ją zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80 i art. 107 kpa.), Sąd obowiązany był decyzje te uchylić. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu oraz przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym dokona niepodważalnych ustaleń dających podstawę do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200 w związku z art. 205 § 1, oraz na podstawie art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.