VI SA/Wa 2229/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. z siedzibą w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego p o s t a n a w i a: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącej K. z siedzibą w S. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Komisja Nadzoru Finansowego (dalej także: "KNF" lub "organ nadzoru"), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 ze zm.) oraz art. 73a ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1450 ze zm. - dalej także: "ustawa o skok"), ustanowiła z dniem 19 września 2016 r. w B. z siedzibą w S. (dalej także: "B.") zarządcę komisarycznego na okres do czasu wykonania zadań określonych w pkt 4 przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia 29 września 2016 r. K. z siedzibą w S. (dalej także: "K."), reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Komisji Nadzoru Finansowego o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji po stronie K. do zaskarżenia decyzji organu nadzoru w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego. Z ostrożności procesowej, KNF wniosła o oddalenie skargi, jako bezzasadnej, w sytuacji, w której Sąd uznałby, że nie zachodzą przesłanki do jej odrzucenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."), określają zasady wnoszenia i rozpatrywania skarg na akty i inne czynności administracji publicznej podlegające kognicji sądów administracyjnych. Zakres podmiotów uprawnionych do złożenia skargi określony jest w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym może ją wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna, w sprawach dotyczących interesu prawnego innych osób, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Należy zauważyć, że od powyższej ogólnej zasady dotyczącej legitymacji czynnej przed sądami administracyjnymi, przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują jednak wyjątek, o którym mowa w art. 50 § 2 p.p.s.a. Otóż, zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, uznać należy, że w przypadku skargi wniesionej przez K. powyższy przepis znajduje zastosowanie z uwagi na uregulowanie szczególne zawarte w ustawie z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja KNF została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku powstania groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę lub Kasę Krajową lub jeżeli zarząd kasy lub Kasy Krajowej nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b albo gdy realizacja tego programu okaże się nieskuteczna, Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. Jak stanowi przepis art. 73 ust. 6 ustawy o skok, od decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 1 tej ustawy, rada nadzorcza kasy lub Kasy Krajowej może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji. Ponadto, przepis ten stanowi, iż do powyższej decyzji nie stosuje się art. 127 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, powyższa regulacja ustawowa przewiduje szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach (a więc w sprawach dotyczących decyzji KNF o ustanowieniu zarządcy komisarycznego), zarówno, gdy idzie o fazę postępowania administracyjnego (vide: wyłączenie możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), jak również, gdy mowa jest o zainicjowaniu postepowania przed sądem administracyjnym (vide: ustalenie szczególnego 7-dniowego terminu do wniesienia skargi oraz określenie podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi na decyzję organu nadzoru o ustanowieniu zarządcy komisarycznego poprzez wskazanie, że podmiotami uprawnionym do wniesienia wspomnianej skargi są wyłącznie rada nadzorcza kasy lub Kasy Krajowej). W ocenie Sądu, uznać należy, iż ustawodawca, mając na uwadze potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, celowo pozbawił stronę postępowania administracyjnego prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wprowadził ekstraordynaryjny tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, ograniczając jednocześnie krąg podmiotów uprawnionych do jej wniesienia wyłącznie do rady nadzorczej spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej lub rady nadzorczej K. Wskazać należy, że przepis art. 73 ust. 6 ustawy o skok nadaje takie uprawnienie ściśle określonemu organowi nadzoru kasy będącej adresatem decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. Zdaniem Sądu, jest to uprawnienie przypisane temu konkretnemu organowi i nie obejmuje innych organów tego podmiotu, np. zarządu oraz organów innej spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, w tym także K. Dotyczy to także sytuacji, w której inny podmiot był uczestnikiem postępowania administracyjnego na prawach strony. W tym miejscu, Sąd orzekając w niniejszej sprawie, pragnie podkreślić, iż nie zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2257/15, zgodnie z którym K., będąca uczestnikiem postępowania dotyczącego ustanowienia zarządy komisarycznego w danej kasie, nie traci uprawnienia do wniesienia skargi, gdyż - jako uczestnik takiego postępowania - jest legitymowana do jej wniesienia na podstawie art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu, należy uznać, że przepis art. 73 ust. 6 ustawy o skok stanowi lex specialis w stosunku do przytoczonego wyżej art. 50 § 1 p.p.s.a., będącego normą o charakterze generalnym. Oznacza to, że inny uczestnik postępowania administracyjnego, aniżeli wskazany expressis verbis w art. 73 ust. 6 ustawy o skok, nie ma legitymacji materialnoprawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie może w tym względzie zastąpić rady nadzorczej spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, w której doszło do ustanowienia zarządcy komisarycznego. Zdaniem Sądu, ograniczenie to nie dotyczy jedynie prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka, tj. podmiotów posiadających nieograniczoną przesłankami materialnoprawnymi formalną legitymację skargową, której podstawę stanowi odpowiednio: ochrona praworządności, ochrona wolności oraz praw człowieka i obywatela, jak również ochrona praw dziecka (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska i P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 298 i nast.). Tryb wnoszenia skarg w takim przypadku został uregulowany w art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. Nadmienić należy, że przedmiotowe uprawnienie dotyczy wyłącznie wniesienia skargi, a nie udziału organizacji społecznej, jako uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, stosownie do treści art. 9 p.p.s.a., jeżeli już zostanie ono skutecznie wszczęte. W tym zakresie brak jest bowiem odrębnych ograniczeń ustawowych. Jak podkreśla się w literaturze, przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter przepisu ogólnego, od którego został przewidziany wyjątek. Zgodnie bowiem z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy legitymacja skargowa nie została uregulowana odmiennie w drodze przepisów szczególnych (tak: m.in. A. Kisielewicz, J.P. Tarno, Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, LEX 2013; podobnie M. Jagielska, A. Wiktorowska i P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 290; tak również J.P. Tarno /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 158). Powyższy pogląd znalazł aprobatę również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1116/11, w którym stwierdzono wyraźnie, że przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w ustawie szczególnej (lex specialis). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie przepis art. 73 ust. 6 ustawy o skok określa ściśle podmioty legitymowane do wniesienia skargi, a zatem rozszerzanie kręgu tych podmiotów w oparciu o przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowiłoby działanie wbrew zasadzie lex specialis derogat legi generali. Mając na względzie powyższe, uznać trzeba, że w sprawie, w której zapadła sporna decyzja Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2016 r. o ustanowieniu zarządcy komisarycznego, skarga na to rozstrzygnięcie mogła zostać wniesiona jedynie przez radę nadzorczą B. z siedzibą w S. lub rada nadzorcza K. Z uwagi na fakt, że istnienie uprawnienia (legitymacji czynnej) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności takiej skargi, zaś skarżąca K. takiej legitymacji nie posiada, skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak sentencji postanowienia, rozstrzygając jednocześnie o zwrocie wpisu zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.