VI SA/Wa 2237/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej Główny Inspektor) decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., po rozpoznaniu odwołania D. M. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej Wojewódzki Inspektor) z dnia [...] lutego 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wydając wspomnianą decyzję organ działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej K.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 6 ust. 1, 4 i 5, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm., dalej u.t.d.) oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] października 2012 r. w W. na ul. P. miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki M. o nr rej. [...] udokumentowana protokołem nr [...], sporządzonym przez funkcjonariusza policji. Kontrolowanym pojazdem kierował D. M. (dalej skarżący), stwierdzonym naruszeniem było wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Skarżący został przesłuchany w charakterze świadka, zeznał, iż klientów odebrał z hotelu M., a kurs zakończył się na ulicy P. Podał, że nie posiada licencji na teren [...] W. ale na S. Dodał również, że przywiózł kolegę na ulice M. i miał wracać do domu, do siebie. W dniu kontroli została sporządzona notatka urzędowa przez funkcjonariusza policji, zgodnie z którą funkcjonariusz w rozmowie z pasażerami ustalił, że kurs został zamówiony telefonicznie przez recepcję hotelu M. a miejscem docelowym miała być ulica P. Za wykonaną usługę pasażerowie zapłacili ok. 15 złotych, a kierowca wydał im paragon fiskalny. Wydział Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji w październiku 2012 r. przesłał dokumentację sporządzoną podczas ww. kontroli do Wojewódzkiego Inspektora celem dalszego wykorzystania. W grudniu 2012 r. Wojewódzki Inspektor skierował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń przepisów u.t.d. wyszczególnionych w protokole z zatrzymania i kontroli pojazdu nr [...]. Skarżący został pouczony o prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów oraz prawie zgłaszania żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Udzielając odpowiedzi, na pismo Wojewódzkiego Inspektora, Urząd Miasta S. pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., poinformował, że skarżący posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką Nr [...] udzieloną przez Burmistrza Miasta S. z [...] grudnia 2009 r. na okres 25 lat, a pojazdem zgłoszonym do licencji jest M. o nr rej. [...]. Skarżący, odpowiadając na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wyjaśnił, że kilka dni wcześniej świadczył usługi w miejscu podanym w licencji i wtedy obywatele narodowości rosyjskiej poprosili go o wizytówkę, w dniu kontroli zadzwonili do skarżącego zamawiając usługę taxi ze Ś. do S. Podczas podróży okazało się, że pasażerowie chcą zobaczyć S. M. Skarżący dodał, że miał czekać na klientów bez włączonego licznika a następnie podróż miała być kontynuowana do S. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., Urząd Miasta Stołecznego W. poinformował, że Prezydent [...] W. nie udzielił skarżącemu licencji na wykonywanie krajowego transportu osób, ani licencji a wykonywanie transportu drogowego taksówką. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewódzki Inspektor nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...]. W ocenie organu w dniu kontroli skarżący wykonywał transport drogowy taksówką poza obszarem oznaczonym w licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 u.t.d.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 5 u.t.d. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji w zakresie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 8000 zł z tytułu popełnienia naruszenia z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. – wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 6 ust. 4 u.t.d. licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielna jest na określony pojazd i obszar obejmujący: 1) gminę; 2) gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia; 3) miasto stołeczne Warszawę. W ocenie Głównego Inspektora, wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli przejazd taksówką nie spełniał żadnego z kryteriów świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji. Skarżący świadczył usługę przewozu taksówką z hotelu M. (Ś.) na ul. P. w W., czyli poza obszarem S., wskazanym w licencji [...]. W myśl zaś art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. W ocenie organu, wyjątek powyższy nie może być interpretowany w ten sposób, że przedsiębiorca taksówkowy uzyskuje drogą radiową lub telefoniczną zlecenie wykonania usługi przewozu, następnie oczekuje na pasażerów na innym obszarze, niż ten określony w licencji i wykonuje usługi wewnątrz tego obszaru. Nadto przyjmowanie drogą radiową lub telefoniczną zleceń na wykonanie usług przewozu taksówką na obszarze W. prowadzi do niedopuszczalnego obejścia prawa i stanowi naruszenie przepisów u.t.d. Zdaniem organu, niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy lub końcowy poza obszarem określonym w licencji, a dla oceny odpowiedzialności strony za popełnione naruszenie nie ma znaczenia okoliczność w jaki sposób zlecono jej przejazd telefonicznie, osobiście, czy za pośrednictwem podmiotu trzeciego. Nadto, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c u.t.d., bowiem skarżący nie przedłożył w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie okoliczności wskazanych w ww. przepisie. W skardze na powyższą decyzję, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej, orzeczenie, że decyzja nie podlega wykonaniu, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzkiego Inspektora, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - przepisów prawa procesowego: art. 7 w zw. z art. 75, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nienależyte zebranie i ocenę przez organy materiału dowodowego polegające na zaniechaniu przesłuchania w charakterze świadków pasażerów, przekroczenie granic prawa do oceny dowodów poprzez dowolne uznanie, że stan faktyczny sprawy wskazuje na przewóz taksówką poza obszarem określonym w licencji, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji bez poddania krytycznej analizie uzasadnienia wobec zarzutów zawartych w odwołaniu, - przepisów prawa materialnego: - art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 5 u.t.d. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji, podczas gdy bezpośrednio przed kontrolą otrzymał zamówienie od klienta z innego obszaru (hotel M. w W.) i wykonał przewóz pasażerów ze Ś. na S. M., - art. 5 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 4 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, że wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji, mimo, iż ważną licencję posiadał. Skarżący nie zgodził się w szczególności z dokonaną przez organ wykładnią ostatniego zdania art. 6 ust. 5 u.t.d. tzn. "lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru". W ocenie skarżącego, organ naruszył zasadę legalizmu i praworządności, a naruszenie przepisów postępowania polegało na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania pasażerów taksówki, obywateli Federacji Rosyjskiej na okoliczność – skąd odbywał się kurs i czy zamówienie zostało skierowane do konkretnego taksówkarza z określeniem miejsca kursu taksówki. Zdaniem skarżącego, błędem było sporządzenie notatki urzędowej przez funkcjonariusza policji, bowiem tego rodzaju oświadczenie nie może zastąpić zasady bezpośredniości przeprowadzenia dowodu (przesłuchania świadków). Błędy proceduralne popełnione na miejscu kontroli, powodujące nieodwracalne skutki (brak możliwości przesłuchania świadka), zdaniem skarżącego, winny być wzięte pod uwagę przez organ na jego korzyść. Ponadto należało dać wiarę pisemnym wyjaśnieniom strony (złożonym w styczniu 2013 r.) oraz powiązać dane i fakty (godziny i miejsca zdarzenia) z danymi wynikającymi z protokołu kontroli, wyjaśnień i oświadczenia skarżącego. Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący podał, że w niniejszym stanie faktycznym znajduje zastosowanie wyjątek z art. 6 ust. 5 u.t.d., bowiem to klient z innej gminy złożył zamówienie i nie ma znaczenia czy złożył je dzwoniąc bezpośrednio do taksówkarza czy za pośrednictwem firmy z taksówkarzem współpracującej. Skarżący zauważył, że Główny Inspektor z jednej strony dopuszcza wykonywanie przewodu poza obszar określony w licencji, gdy wykonywany jest on w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Jednakże, zdaniem organu, wyjątek ten nie może być interpretowany w ten sposób, że przedsiębiorca taksówkowy uzyskuje drogą radiową lub telefoniczną zlecenie wykonania usługi przewozu, następnie oczekuje na pasażerów w innym obszarze, niż określony w licencji i wykonuje usługi wewnątrz tego obszaru. Skarżący zauważył, że nie ma ograniczenia w sposobie i za pomocą jakich środków technicznych nastąpi zamówienie usługi przewozu a dojazd pod wskazany adres i numer budynku nie jest oczekiwaniem na klienta w innym obszarze. Zdaniem skarżącego, oczekiwanie to unieruchomienie taksówki na miejscu do tego przeznaczonym, tj. postoju taxi w obszarze, na który nie posiada licencji, natomiast punkt końcowy wskazuje wyłącznie pasażer i może być on zmieniony w trakcie jazdy (jak w niniejszej sprawie). Skarżący podkreślił, że organ nie dostrzega w art. 6 ust. 5 u.t.d. dwóch wyjątków rozdzielonych słowem "lub" – droga powrotna z innego obszaru i przejazd po innym obszarze pod warunkiem złożenia stosownego zamówienia przez klienta z innego obszaru. Ponadto, interpretacja dokonana przez Głównego Inspektora narusza przepisy o swobodzie działalności gospodarczej, jak również ogranicza swobodę obywateli państw obcych do (nieograniczonego licencją) uprawnienia do doboru konkretnej taksówki przez osoby trzecie, nakazując im jazdę tylko do jednej miejscowości wskazanej w licencji taksówkarza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że protokół kontroli, będący podstawowym dowodem w sprawie, jest sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego kierowcy, z zapewnieniem możliwości przedstawienia przez kontrolowanego własnej wersji zdarzeń. Ponadto przepis art. 74 ust. 2 u.t.d. przewiduje możliwość odmowy podpisania protokołu przez kontrolowanego, natomiast protokół kontroli jest w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. dokumentem urzędowym, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zdaniem organu, przesłuchanie w charakterze świadków, pasażerów nie było celowe z uwagi na fakt, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy m. in. kopia paragonu fiskalnego bezsprzecznie dowodzi, że skarżący wykonywał transport bez wymaganej licencji. Przewóz miał miejsce jedynie na terenie W., a odległość między punktem początkowym a końcowym przejazdu wynosiła ok. 3 km. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r., którą po rozpoznaniu odwołania D. M. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7 w zw. z art. 75, 77 § 1 i 80 K.p.a., a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 5 u.t.d. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest zaś przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). Licencja ta dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, że są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz) jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot, na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. Jak już wspomniano, licencja jest źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków, co do których generalnie obowiązuje ustawowe wyłączenie swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką generalny zakaz wykonywania licencjonowanej działalności gospodarczej zostaje uchylony tylko w odniesieniu do wykonywania transportu drogowego na określonym obszarze i wymienionym w licencji pojazdem. Innymi słowy, licencjobiorcy przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i obszaru. W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, będącego podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, skarżący został zatrzymany do kontroli w W. W chwili zatrzymania skarżący wykonywał usługę przewozu pasażera z hotelu M., a miejscem docelowym miała być ulica P., także w W. Przebieg i wyniki kontroli utrwalono protokołem, który skarżący podpisał bez zastrzeżeń. W toku postępowania ustalono, że skarżący posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie Miasta S. Jednocześnie Urząd [...] W. poinformował WITD, iż nie udzielił skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, ani licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie [...] W. Skarżący nie kwestionuje, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. wykonywał przewóz pasażera z hotelu M. (Ś.) na ul. P. w W., lecz twierdzi , iż przewóz ten był wykonywany w drodze powrotnej do S. Zdaniem skarżącego, przepis art. 6 ust. 5 u.t.d. nie wymaga, aby w drodze powrotnej kurs miał być realizowany z tym samym pasażerem. Przewóz wykonany przez niego w W. pomiędzy hotelem M. (Ś.) na ul. P. w W. był kursem realizowanym w drodze powrotnej do S. W ocenie Sądu, stanowiska skarżącego nie sposób podzielić. Co prawda, od powyższej zasady wykonywania przewozu na obszarze przewidzianym w licencji istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 6 ust. 5 u.d.p. Jednakże stosownie do treści tego przepisu dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Oznacza to, jak słusznie przyjął organ, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w m. S. Natomiast skarżący w ramach posiadanej licencji nie jest uprawniony do dokonywania przewozów pasażerów na terenie W. czyli początek i koniec kursu nie może znajdować się w W., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z treści analizowanego przepisu bezspornie wynika, że posiadana przez skarżącego licencja nie uprawniała go do wykonywania przewozów na terenie W. Nie jest słuszne stanowisko skarżącego, że skoro wracał do S., to w ramach tej trasy powrotnej był uprawniony do przewozu pasażera z innego obszaru, czyli z W., i w ramach posiadanej przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru" należy rozumieć w ten sposób, iż każdy bez wyjątku kurs podjęty przez skarżącego musi zaczynać się lub kończyć w S., przy czym pasażerem może być klient z innego obszaru, czyli spoza S. Odnosząc się do stanu faktycznego ustalonego w sprawie skarżący na podstawie posiadanej licencji był uprawniony do przewozu; - pasażera z W. na trasie z W. do S. (droga powrotna), - pasażera z W. na trasie z S. do W. (klient z innego obszaru). W konsekwencji nie można podzielić argumentów podnoszonych przez skarżącego dotyczących dopuszczalności wykonywania przez niego kursów na terenie W. nawet wówczas, gdy odbywa kurs ten odbywa się na trasie w W. lecz prowadzącej w kierunku "do S.". W ocenie Sądu, bez znaczenia jest także okoliczność, że otrzymane przez skarżącego przez radio zlecenie pochodziło od pasażera z W., a więc z innego obszaru, niż wskazany w licencji bowiem w efekcie przewożąc tego pasażera na trasie znajdującej się w całości w W. wykonywał przewóz niezgodnie z posiadaną licencją. Innymi słowy, skarżący wykonywał niedozwolony przewóz, którego początek i koniec znajdował się w W. Po drugie, stwierdzenie dopuszczalności prawnej dokonywania takich przewozów niwelowałoby w całości sens i celowość przepisów dotyczących zasad przyznawania licencji w szczególności, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). W tym stanie rzeczy brak przesłuchania skarżącego przez organy transportu drogowego na okoliczności dokonywanego przewozu pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanych decyzji. Reasumując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania , że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.), oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 ust. 5 u.d.p. okazały się bezzasadne. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.