VI SA/Wa 2242/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie utraty statutu zakładu pracy chronionej oddala skargę Sgn. akt VI SA/Wa 2242/16 UZASADNIENIE Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Organ/Minister"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", oraz art. 30 ust. 3 i art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, z późn. zm.), dalej: "ustawa o rehabilitacji", decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], o utracie od [...] lipca 2013 r. statusu zakładu pracy chronionej. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Spółka wnioskiem z [...] lipca 2013 r. wystąpiła o nadanie statusu zakładu pracy chronionej, wskazując, że zatrudnia 27 osób, z czego 24 osoby to osoby niepełnosprawne. Decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. Spółka uzyskała status zakładu pracy chronionej. [...] marca 20175 r. do Wojewody [...] wpłynęła informacja Państwowej Inspekcji Pracy, w której wskazano na występowanie nieprawidłowości mogących mieć wpływ na posiadany przez Spółkę status zakładu pracy chronionej. Kontrola przeprowadzona w Spółce dnia [...] maja 2015 r. wykazała, że 19 spośród 24 niepełnosprawnych osób posiadało w aktach osobowych wnioski o usprawiedliwioną nieobecność w pracy na łączny okres 1,5-2 lat. Ponadto Spółka wskazała, że przeniosła swoją siedzibę do L., o czym zawiadomiła Wojewodę [...] listem zwykłym za pośrednictwem I. nadanym dnia [...] maja 2015 r. W toku kontroli uzyskano potwierdzenie z [...] Urzędu Wojewódzkiego o braku jakiegokolwiek zgłoszenia ze strony Spółki. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. orzekł o utracie przez Spółkę statusu zakładu pracy chronionej. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji w całości. Minister decyzją z [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, że jednym z bezwzględnych wymogów jest utrzymanie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w zakładzie pracy chronionej, w związku z czym pracodawca niespełniający tego warunku, nie może posiadać statusu prowadzącego zakład pracy chronionej. Minister wskazał, że pracodawca prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 12 miesięcy, zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i osiągający wskaźniki zatrudnienia osób niepełnosprawnych przez okres co najmniej 6 miesięcy, uzyskuje status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, jeżeli wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 50%, a w tym, co najmniej 20% ogółu zatrudnionych stanowią osoby zaliczone do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Jednocześnie organ odnotował, że w przypadku 19 pracowników zatrudnionych w Spółce osoby te złożyły wnioski o usprawiedliwienie nieobecności w pracy na łączny okres 1,5-2 lat w zależności od ustalonego w umowie o pracę dnia rozpoczęcia pracy, w związku z czym nie świadczyły pracy i poza jednym wyjątkiem nie otrzymywały za nią wynagrodzenia. Minister zaznaczył, że choć nieobecność tych pracowników miała miejsce w momencie ubiegania się o przyznanie statusu zakładu pracy chronionej, pracodawca nie ujawnił tej informacji we wniosku o nadanie statusu zakładu pracy chronionej. Organ podniósł, że z analizy akt sprawy wynika, że na dzień złożenia wniosku wszyscy niepełnosprawni pracownicy Spółki byli nieobecni. W ocenie Ministra zatrudnienie pracownika, a następnie wyrażenie zgody na jego długotrwałą usprawiedliwioną nieobecność, za którą nie jest wypłacane wynagrodzenie, wskazuje, że w sprawie nie doszło do spełnienia wszystkich elementów składających się na stosunek pracy, a zatem nie nastąpiła aktywizacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych. Organ podkreślił przy tym, że czym innym jest usprawiedliwiona przez pracodawcę, na złożony przez pracownika wniosek, nieobecność w pracy a czym innym wpływ długotrwałej usprawiedliwionej nieobecności na możliwość korzystania z ulg przewidzianych w ustawie o rehabilitacji, z których może skorzystać pracodawca zatrudniający osoby niepełnosprawne. Jednocześnie Minister wskazał, że do liczby pracowników nie wlicza się osób niepełnosprawnych przebywających na urlopach bezpłatnych oraz określonych osób niebędących osobami niepełnosprawnymi. Organ podkreślił, że pojęcie "zatrudnienie ogółem" w przeliczeniu na pełne etaty oznacza rzeczywiste zatrudnienie na podstawie różnych stosunków prawnych osób, które nie korzystają z długotrwałych zwolnień z pracy i urlopów bezpłatnych. Z uwagi na powyższe zdaniem Ministra organ I instancji zasadnie uznał, że doszło do naruszenia art. 28 ustawy o rehabilitacji. W ocenie organu Wojewoda [...], prawidłowo rozstrzygną sprawę gdyż kwestia udzielenia urlopu bezpłatnego, do którego najbardziej zbliżona jest instytucja długotrwałej usprawiedliwionej nieobecności w pracy, została uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących, które nie mogą być zmieniane przez akty wewnętrzne takie jak regulamin pracy a muszą być z nimi zgodne. Minister odnotował przy tym, że z materiału dowodowego przekazanego przez Spółkę, w tym wniosków o usprawiedliwienie nieobecności w pracy, nie wynika, by wystąpiły zdarzenia i okoliczności, które uniemożliwiłyby stawienie się w pracy i jej świadczenie, a składając wnioski o usprawiedliwienie nieobecności w pracy, żaden z pracowników nie wskazał przyczyn wnioskowania o usprawiedliwioną nieobecność, ani też nie przedstawił dowodów, które by taką nieobecność usprawiedliwiały. Zdaniem organu złożone przez pracowników wnioski nie spełniały wymogów wskazanych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie mogły zostać uznana za wiarygodne dowody w sprawie. Minister odnotował, że przyznanie zwolnienia od pracy przeważającej liczbie pracowników wpłynie na zakłócenie procesów pracy i jest niezgodne z § 21 regulaminu pracy Spółki. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że część złożonych przez pracowników wniosków o usprawiedliwienie nieobecności w pracy nie zawierała daty złożenia, w związku z czym wątpliwe jest, by został spełniony warunek niezwłoczności zawiadomienia. Na powyższe orzeczenie Spółka pismem z [...] września 2016 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1) art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o rehabilitacji przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżąca nie spełnia wymogów uznania za zakład pracy chronionej, pomimo że zatrudnia 23 osoby niepełnosprawne na 25 pracowników; 2) art. 18 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 1666, z póżn. zm.), dalej: "k.p.", w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (Dz.U. z 2014 r., poz. 1632), dalej: "Rozporządzenie", przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że złożenie przez pracownika wniosku o usprawiedliwienie nieobecności w pracy niezgodnego z przywołanym rozporządzeniem uniemożliwia pracodawcy pozytywne rozpatrzenie takiego wniosku. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca zarzuciła, że wykładnia, zgodnie z którą do ustalenia stanu zatrudnionych nie można uwzględniać osób przebywających na zwolnieniach lub urlopach, jest niezgodna z prawem, gdyż nie przewidując rozgraniczenia, od jakiego momentu określona osoba nie może być uznawana za zatrudnioną, wprowadza nieznany art. 28 ustawy o rehabilitacji element uznania administracyjnego. Skarżąca wskazała także, że zgodnie z zasadą uprzywilejowania pracownika wyrażoną w art. 18 k.p. postanowienia korzystniejsze dla pracownika niż przepisy prawa pracy są ważne i zasadę tę należy odnieść do obowiązujących w Spółce dokumentowania nieobecności w pracy. Zaznaczyła, że przyjęcie odformalizowanego sposobu dokumentowania nieobecności i przyjmowanie wniosków niespełniających wymogów Rozporządzenia należy uznać za zgodne z powyższą zasadą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z [...] sierpnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r., o utracie od [...] lipca 2013 r. statusu zakładu pracy chronionej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności i zawodowej w razie niespełnienia warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1-3 lub art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 29 lub i art. 30 ust. 2b, z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków. Ustawodawca wprowadził szereg warunków prawnych mających wpływ na przyznanie i zachowanie statusu zakładu pracy chronionej. Jednym z bezwzględnych wymogów jest utrzymanie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w zakładzie pracy chronionej, a zatem pracodawca niespełniający tego warunku, nie może posiadać statusu prowadzącego zakład pracy chronionej. Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji (...) wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełnienia warunków; lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust, 1 pkt 1-3 lub art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 29 lub art. 30 ust. 2b, z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków. W myśl art. 28 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pracodawca prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 12 miesięcy, zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i osiągający wskaźniki zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o których mowa w pkt 1, przez okres co najmniej 6 miesięcy, uzyskuje status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, jeżeli wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 50%, a w tym co najmniej 20% ogółu zatrudnionych stanowią osoby zaliczone do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności Jak wynika z analizy akt osobowych, w dniu uzyskania statusu zakładu pracy chronionej Spółka zatrudniała 25 pracowników, z których 23 były osobami niepełnosprawnymi. W dniu [...] lipca 2013 r. wszyscy pracownicy byli nieobecni. Każdy z nich złożył wniosek o usprawiedliwienie nieobecności w pracy, która to nieobecność w zależności od osoby dotyczyła okresu: 1) od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. (9 osób), 2) od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. (1 osoba), 3) od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] maja 2015 r. (6 osób) 4) od dnia [...] stycznia 2013 r, do dnia [...] grudnia 2015 r. (7 osób). Zatrudnieni pracownicy, nieświadczący pracy z uwagi na usprawiedliwioną nieobecność w pracy, nie otrzymywali wynagrodzenia, a jedynie zwroty za urlop bądź zwrot badań lekarskich. W przypadku jednego pracownika (co jest opisane w aktach sprawy) pracodawca wypłacił wynagrodzenie za sierpień 2013 r. Stosownie do treści art. 21 ust. 5 ustawy o rehabilitacji (...) do liczby pracowników, o której mowa w ust. 1, nie wlicza się osób niepełnosprawnych przebywających na urlopach bezpłatnych oraz osób niebędących osobami niepełnosprawnymi zatrudnionych: 1) na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego; la) przebywających na urlopie rodzicielskim; 2) przebywających na urlopach wychowawczych; 3) nieświadczących pracy w związku z odbywaniem służby wojskowej albo służby zastępczej; 4) będących uczestnikami Ochotniczych Hufców Pracy; 5) nieświadczących pracy w związku z uzyskaniem świadczenia rehabilitacyjnego; 6) przebywających na urlopach bezpłatnych, których obowiązek udzielenia określają odrębne ustawy. Należy zwrócić uwagę, że przyznanie statusu zakładu pracy chronionej jest indywidualną decyzją administracyjną udzieloną określonemu podmiotowi. Również utrata tego statusu jest potwierdzana decyzją wydaną przez wojewodę. Dla ustalenia procentu osób niepełnosprawnych w relacji do ogółu pracowników zatrudnionych w zakładzie pracy, jak i do obliczenia wysokości wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w wypadku nie osiągnięcia wymaganego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, należy tak samo rozumieć zatrudnienie osób niepełnosprawnych jak i zatrudnienie ogółu pracowników zakładu pracy. Skoro zaś przepis ten w zaskarżonej części określa pojęcie zatrudnienia osób niepełnosprawnych jako "zatrudnienie rzeczywiste", to pojęcie to należy też zastosować do ustalenia ogólnego stanu zatrudnienia pracowników w zakładzie. Wobec tego pojęcie "zatrudnienie ogółem w przeliczeniu na pełne etaty" oznacza zatrudnienie rzeczywiste na podstawie różnych stosunków prawnych osób, które nie korzystają z długoletnich zwolnień z pracy (również udzielonych przez pracodawcę na podstawie złożonego wniosku pracownika o usprawiedliwienie nieobecności w pracy) i urlopów bezpłatnych. Z uwagi na powyższe, w ocenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej doszło do naruszenia art. 28 ustawy o rehabilitacji (...), gdyż pracodawca ubiegający się o status zakładu pracy chronionej nie tylko nie spełnił przesłanek warunkujących uzyskanie tego statusu. Jak wynika z akt sprawy, pracodawca ani nie zatrudniał odpowiedniej liczby pracowników, ani też nie osiągnął wskazanego w art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (...) wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Z akt sprawy wynika, że z 23 zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych 19 osób przebywało na długotrwałych urlopach. W ocenie sądu organ prawidłowo twierdzi, że w opisywanym stanie faktycznym trudno uznać, by miała miejsce aktywizacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych, skoro osoby te nie świadczyły pracy. Należy zauważyć, że oprócz innych celów tej ustawy – dających przedsiębiorcom pewne preferencje jednym z istotnych celów jest aktywizacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych. Zatrudnienie pracownika, a następnie wyrażenie zgody na jego długotrwałą usprawiedliwioną nieobecność, za którą nie jest wypłacane wynagrodzenie powoduje jak słusznie zauważył organ wątpliwość czy doszło do spełnienia wszystkich elementów składających się na stosunek pracy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 7 lutego 1996 r. sygn. akt 3/95 "pojęcie »zatrudnienie ogółem« w przeliczeniu na pełne etaty oznacza rzeczywiste zatrudnienie na podstawie różnych stosunków prawnych (stosunku pracy, służby i na podstawie przepisów szczególnych) osób, które nie korzystają z długotrwałych zwolnień z pracy i urlopów bezpłatnych." Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu organy zasadnie uznały, że doszło do naruszenia art. 28 ustawy o rehabilitacji (...), gdyż nie tylko pracodawca ubiegający się o status zakładu pracy chronionej nie spełnił przesłanek warunkujących uzyskanie tego statusu. Jak bowiem wynika z akt sprawy, pracodawca ani nie zatrudniał odpowiedniej liczby pracowników, ani też nie przekroczył wskazanego w art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (...) wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy rozstrzygając sprawę oparły się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonały jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.