VI SA/Wa 2243/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej organem) decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. po rozpoznaniu sprawy S. O. (zwany dalej skarżącej) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej WITD) z dnia [...] września 2001 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W dniu [...] stycznia 2010 r. o godz. [...] na przystanku autobusowym przy Al. T. w L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. zatrzymał do kontroli drogowej autobus marki [...] nr rej. [...] należący do przewoźnika S. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "C". W momencie kontroli pojazdem kierował Z. K., który wykonywał przewóz drogowy osób w ramach linii regularnej [...]. Z okazanego do kontroli rozkładu jazdy wynikało, że planowa godzina przyjazdu na przystanek końcowy w L. to [...]. Kierowca oświadczył, iż spóźniony o 32 minuty przyjazd na przystanek końcowy w L. był spowodowany spowolnionym ruchem drogowym przy wyjeździe z W. oraz zatorem drogowym przed miejscowością K. W oparciu o ustalenia protokołu kontroli, a także o ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego w sprawie postępowania, w dniu [...] marca 2010 r. WITD wydał decyzję, którą na podstawie przepisów art. 93 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. (dalej u.t.d.), a także lp. 2.2.2. załącznika do tej ustawy, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 500 zł za wykonywanie przewozu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu. WITD nie uznał wyjaśnień kierowcy za wystarczające do odstąpienia od wszczęcia postępowania administracyjnego, wskazując, że podane przez kierującego powody nie mogą być zakwalifikowane jako spełniające warunki art. 20a u.t.d. dotyczącego czynników niezależnych i niedających się przewidzieć przez przewoźnika. Organ mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), art. 18 ust. 1, art. 18b, art. 20 ust. 1 i 1a oraz art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d., a także lp. 2.2.2. załącznika do u.t.d., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Sąd I instancji oddalił skargę wskazując, że w niniejszej sprawie organy wydające decyzje miały prawo uznać brak zaistnienia okoliczności przewidzianych w art. 20a ust. 1 u.t.d. uprawniających przedsiębiorcę do odstąpienia od warunków zezwolenia, skoro jedynym materiałem w tym względzie, jakim dysponowały w toku postępowania administracyjnego, było wyjaśnienie/oświadczenie kierowcy pojazdu złożone do protokołu kontroli, który wskazał w sposób ogólnikowy na spowolnienie ruchu i zator, jako przyczynę spóźnionego przyjazdu na przystanek końcowy w L. Poza tym skarżący nie przedstawił w sprawie żadnych innych dowodów, które uzasadniałyby zastosowanie względem niego art. 20a ust. 1u.t.d. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. O., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a, polegające na jego niezastosowaniu, kiedy należało skargę uwzględnić, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niezebranie i nierozpatrzenie materiałów dowodowych w sprawie dotyczących istnienia zdarzeń czy sytuacji w dniu kontroli, które skutkowały spowolnieniem ruchu drogowego na trasie przy wyjeździe z W. oraz zatorem drogowym przed m. K., gdy obowiązek zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie; 2) art. 141 § 4 ustawy o p.p.s.a, polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia wyroku, tj. opisaniu przez Sąd ustaleń faktycznych organu ale bez ich oceny prawnej, a ponadto dokonaniu własnej oceny stanu faktycznego odmiennie od ustaleń organu administracji co do spowolnienia ruchu drogowego na trasie przy wyjeździe z W. oraz co do zatoru drogowego przed m. K.; 3) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a, polegające na ich naruszeniu, kiedy należało skargę uwzględnić, wobec naruszenia przez organy przepisu prawa materialnego, tj. art. 20a ust. 1 u.t.d. poprzez zastosowanie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d., pomimo zaistnienia przesłanek zawartych w art. 20a ust. 1 u.t.d.; 4) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a, polegające na ich naruszeniu, kiedy należało skargę uwzględnić, wobec naruszenia przez organy przepisu prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 7 u.t.d. 5) art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić w całości. 6) naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 20a ust. 1 u.t.d. 7) naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez opisanie przez Sąd ustaleń faktycznych organu, bez ich oceny prawnej, a ponadto wskazał dokonanie przez Sąd własnej oceny stanu faktycznego odmiennie od ustaleń organu administracji. Podniósł, że fakt spowolnienia ruchu drogowego na trasie przy wyjeździe z W. oraz zator drogowy przed m. K. był okolicznością uznaną przez organ, to nie można zarzucać stronie, tak jak to uczynił Sąd, że obowiązek wskazania dowodów w sprawie ciążył na stronie, a zatem zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego, Sąd naruszył przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. naruszenie 20a ust. 1 u.t.d. dokonując wykładni zawężającej, sprzecznej z literalnym brzmieniem tego przepisu. W ocenie skarżącego, naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie 93 ust. 7 u.t.d. wynika z tego, że fakt spowolnienia ruchu drogowego na trasie przy wyjeździe z W. oraz zator drogowy przed miejscowością K. były okolicznościami uznanymi przez organy, pomimo, że zatory i spowolnienia ruchu są ogólnie przewidywalne na trasie [...],[...], nie można twierdzić, że konkretny zator czy spowolnienie ruchu wystąpi z całą pewnością i doprowadzi do nieprzestrzegania warunków wykonywania przewozów. Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej NSA) wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. O. – C. kwotę 320 złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem tego Sądu skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazał, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Zdaniem NSA nie sposób zgodzić się z poglądem Sądu, że skoro zatłoczone ciągi komunikacyjne miast, zwłaszcza w godzinach szczytu oraz zatory na drogach nie należą do wyjątków, to są typowe i powinno to być uwzględnione w rozkładzie jazdy, co można rozumieć, że nie mogą być przyczyną usprawiedliwiająca naruszenie rozkładu jazdy chyba, że przedsiębiorca wykaże nadzwyczajne okoliczności, które spowodowały zatory na drogach. W ocenie NSA skarżący trafnie podnosi, że Sąd I instancji w żaden sposób nie wskazał na jakiej podstawie przyjął, iż rozkład jazdy nie uwzględnia sytuacji na trasie z W. do L. Z faktu, że jeden pojazd przyjechał do L. zgodnie z rozkładem jazdy (oba pojazdy jechały w godzinach szczytu) można zdaniem NSA wyprowadzić wniosek, że rozkład jazdy był prawidłowo zaprojektowany, a opóźnienie jednego pojazdu było spowodowane zatorem na drodze i spowolnieniem ruchu przy wyjeździe z W., tak jak to wyjaśnił kierowca skarżącego i ustaliły organy administracji. Tych okoliczności nie kwestionowali kontrolujący pojazd i uznali je za uzasadniające odstąpienie od ukarania za przekroczenie czasu pracy kierowcy, zgodnie z art. 12 rozporządzenia UE 561/2006. Zdaniem NSA błędne jest rozumowanie organu, że skoro przejazd jednym pojazdem odbył się zgodnie z rozkładem jazdy, to tym samym przejazd drugim pojazdem też mógłby odbyć się zgodnie z rozkładem jazdy, gdyż nie uwzględnia zmian sytuacji na drodze, która jest dynamiczna i może ulec zmianie w krótkim czasie. W ocenie NSA zasadny jest zarzut skarżącego, że organy i Sąd I instancji w ogóle nie odniosły się do tego, że przekroczenie czasu pracy kierowcy autobusu zostało ocenione jako spowodowane okolicznościami, które uzasadniały odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za ten delikt administracyjny, zaś naruszenie rozkładu jazdy nie jest spowodowane przyczyną niezależną od przedsiębiorcy. NSA wskazał, że rozpoznanie skargi w tej sprawie nakładało na sąd administracyjny obowiązek dokonania oceny, czy organy administracji zebrały cały materiał dowodowy, dokonały prawidłowej oceny dowodów zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego oraz dokonały prawidłowych ustaleń, co do tego, czy przyczyna opóźnienia przyjazdu autokaru do L. w stosunku do rozkładu jazdy została spowodowana okolicznościami niezależnymi od przedsiębiorcy. NSA uchylił wyrok i wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd I instancji oceni, czy zaskarżona decyzja nie narusza kodeksu postępowania administracyjnego, czy organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły, a także, czy zebrany materiał dowodowy był wystarczający do nałożenia kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. Nr 153, poz. 270.; dalej także: "p.p.s.a."). Zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymują w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2001 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W ocenie Sądu, jak wskazał NSA, przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Organy przyjęły, że naruszenie rozkładu jazdy polegające na tym, że autobus skarżącego przyjechał do L. z opóźnieniem było spowodowane spowolnieniem ruchu przy wyjeździe z W. i zatorem pod miejscowością K., jednakże nie jest to okoliczność, która może uzasadniać odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, ponieważ nie jest to "czynnik niezależny i niedający się przewidzieć przez przewoźnika". Wynika z tego, że organy przyczyn opóźnienia podanych przez kierowcę skarżącego nie zakwestionowały, ale dokonały oceny, że przyczyna ta, nie jest przyczyną niezależną od przedsiębiorcy. Zdaniem NSA skarżący trafnie podnosi, że Sąd I instancji nie wskazał na jakiej podstawie przyjął, iż rozkład jazdy nie uwzględnia sytuacji na trasie z W. do L. Wskazał, że Sąd I instancji przeprowadził dowód z dokumentu w postaci protokołu kontroli innego pojazdu skarżącego, jednakże dokonał wadliwej oceny tego dowodu. Z faktu, że jeden pojazd przyjechał do L. zgodnie z rozkładem jazdy (oba pojazdy jechały w godzinach szczytu) można wyprowadzić wniosek, że rozkład jazdy był prawidłowo zaprojektowany, a opóźnienie jednego pojazdu było spowodowane zatorem na drodze i spowolnieniem ruchu przy wyjeździe z W., tak jak to wyjaśnił kierowca skarżącego i ustaliły organy administracji. Tych okoliczności nie kwestionowali kontrolujący pojazd i uznali je za uzasadniające odstąpienie od ukarania za przekroczenie czasu pracy kierowcy, zgodnie z art. 12 rozporządzenia UE 561/2006. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić stan faktyczny pod zastosowany przepis prawa materialnego a dopiero wtedy przejść do dalszej analizy. Organy będą musiały się odnieść do tego, że przekroczenie czasu pracy kierowcy autobusu zostało ocenione jako spowodowane okolicznościami, które uzasadniały odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za ten delikt administracyjny, zaś naruszenie rozkładu jazdy nie jest spowodowane przyczyną niezależną od przedsiębiorcy. W tym stanie rzeczy konieczne będzie ocenienie faktu, że jeden pojazd przyjechał do L. zgodnie z rozkładem jazdy (oba pojazdy jechały w godzinach szczytu) i czy w takim wypadku można wyprowadzić wniosek, że rozkład jazdy nie był prawidłowo zaprojektowany. Wobec tego zasadne jest twierdzenie, że opóźnienie jednego pojazdu było spowodowane zatorem na drodze i spowolnieniem ruchu przy wyjeździe z W., tak jak to wyjaśnił kierowca skarżącego i ustaliły organy administracji. Zdaniem sądu, organy administracji zebrały nie cały materiał dowodowy i wobec czego nie dokonały prawidłowej oceny dowodów zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego oraz dokonały prawidłowych ustaleń, co do tego, czy przyczyna opóźnienia przyjazdu autokaru do L. w stosunku do rozkładu jazdy została spowodowana okolicznościami niezależnymi od przedsiębiorcy. Biorąc pod uwagę fakt, że przekroczenie czasu pracy kierowcy autobusu zostało ocenione jako spowodowane okolicznościami, które uzasadniały odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za ten delikt administracyjny, zaś naruszenie rozkładu jazdy nie jest spowodowane przyczyną niezależną od przedsiębiorcy, powinien być wyjaśniony i zanalizowany przez organy. Rozważenie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego jest w tej sytuacji bezprzedmiotowe bowiem zastosowanie przepisu prawa materialnego, który określa przesłanki wymierzenia kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem materiału dowodowego, na podstawie którego decyzja została wydana oraz ustaleń dokonanych przez organ na podstawie tego materiału dowodowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ocenią czy zaskarżona decyzja nie narusza kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisów na które wskazał skarżący, oraz czy w sposób wyczerpujący został zebrany materiał dowodowy i czy został prawidłowo on oceniony, a także, czy zebrany materiał dowodowy był wystarczający do nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, że organy obu instancji nie zbadały wyczerpująco wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz nie przeprowadziły dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale nie prawidłowo zebranym w toku kontroli i nie dokonały jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji nie uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.