VI SA/Wa 2245/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2009 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia dotyczącego zakładu wzajemnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego P. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VISA/Wa 2245/08 UZASADNIENIE Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Minister Finansów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 3 ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku D. L. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z [...] czerwca 2008 r. rozstrzygającą, że przedsięwzięcie [...] zawiera elementy definicji ustawowej zakładu wzajemnego. Rozstrzygnięcie Ministra Finansów zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniu 30 maja 2008 r. do Ministra Finansów wpłynął wniosek P. W. prowadzącego działalność pod firmą S. o wydanie decyzji stwierdzającej, iż zabawa internetowa oferowana w ramach portalu [...] nie spełnia przesłanek do uznania jej za grę losową, ani za zakład wzajemny w rozumieniu ustawy z 19 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Do wniosku został dołączony regulamin określający zasady planowanej działalności. Na podstawie przedstawionego regulaminu Minister Finansów dokonał analizy merytorycznej konkursu i stwierdził, że przedsięwzięcie [...] zawiera elementy definicji ustawowej zakładu wzajemnego. Jest adresowane do użytkowników Internetu. Polega na typowaniu wyników wybranych przez organizatora imprez sportowych. Udział w konkursie następuje po zarejestrowaniu się uczestnika i dokonaniu opłaty lub przy wykorzystaniu kodu promocyjnego umożliwiającego uczestnictwo w zabawie w danym okresie. Zawarcie umowy, przedmiotem której jest udział w konkursie, wiąże się z zaakceptowaniem przez uczestnika regulaminu konkursu. W ramach konkursu organizator przedstawia uczestnikom listę wybranych imprez sportowych, których wyniki będą typowane przez uczestników. Za każde prawidłowe wytypowanie wyniku uczestnik otrzymuje jeden punkt, natomiast za każdy błędnie wytypowany wynik uczestnikowi zostanie odjęty jeden punkt (stan punktowy poszczególnych uczestników może mieć wartość ujemną). Na tej podstawie tworzona będzie lista rankingowa uczestników konkursu. Uczestnicy, którzy zdobędą największą liczbę punktów otrzymają nagrody rzeczowe. W przypadku zdobycia jednakowej liczby punktów przez uczestników, organizatorzy przewidują ustalenie zwycięzcy w drodze dogrywki. Minister Finansów przywołał treść art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych i zauważył, że zasadniczym elementem definicji zakładów wzajemnych - totalizatorów jest dokonywanie przez uczestnika typowania wyników współzawodnictwa, w wyniku czego może on uzyskać wygraną. Wobec tego, że udział w przedmiotowym konkursie powiązany jest z typowaniem wyników wybranych przez organizatora imprez sportowych, należało uznać, zdaniem organu, że konkurs zawiera elementy zakładu wzajemnego; uzyskanie wygranej poprzez prawidłowe wytypowanie zaistnienia pewnych zdarzeń decyduje o szansie uzyskania wygranej oferowanej w niniejszym konkursie. Przez to, że przedmiotowy konkurs nie wyczerpuje jednak, w ocenie Ministra, ustawowych cech zakładu wzajemnego - totalizatora ani zakładu bukmacherskiego (organizator przewiduje nagrody rzeczowe, a nie pieniężne), przedmiotowe przedsięwzięcie należało uznać za zakład wzajemny niewymieniony w ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Tym samym organ rozstrzygnął, iż działalność będąca przedmiotem oceny zawiera niektóre elementy ustawowej definicji zakładów wzajemnych - totalizatorów; udział jest odpłatny i następuje poprzez dokonanie typowania wyniku współzawodnictwa sportowego, a celem uczestników jest uzyskanie wygranej. Zatem planowane przez D. L. przedsięwzięcie podlega rygorom ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Minister Finansów, stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy rozstrzyga, w drodze decyzji, czy gra losowa, zakład wzajemny, gra na automacie lub gra na automacie o niskich wygranych posiadająca cechy wymienione w ust. 1, 2, 2a i 2b jest grą losową, zakładem wzajemnym, gra na automacie albo gra na automacie o niskich wygranych w rozumieniu ustawy. W ocenie Ministra, nie sposób zgodzić się z podniesionym przez stronę zarzutem dotyczącym naruszenia przepisów art. 20 i 22 Konstytucji RP. Sama ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 73, poz. 1807 ze zm.) wprowadza pewne ograniczenia , uzależniając możliwość wykonywania działalności w zakresie określonym w przepisach w ustawie o grach i zakładach wzajemnych od uzyskania zezwolenia (art. 75 ). Objęcie danego rodzaju działalności obowiązkiem uzyskania zezwolenia służy ochronie określonego interesu publicznego. Tym samym działalność w zakresie hazardu nie może być prowadzona z uszczerbkiem dla społeczeństwa. Chodzi o obszar, który z jednej strony jest działalnością rentową, a drugiej strony może się stać i staje się często źródłem zjawisk patologicznych. Minister musi więc wykazywać się szczególną aktywnością w prowadzeniu nadzoru i kontroli nad działalnością podmiotów na rynku hazardu. Skargę na decyzje Ministra Finansów z [...] sierpnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] czerwca 2008 r. rozstrzygającą, że przedsięwzięcie [...] zawiera elementy definicji ustawowej zakładu wzajemnego złożył P. W. wnosząc o stwierdzenie nieważności obu decyzji lub ich uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania. Analiza skargi wskazuje, iż zarzuca ona zaskarżonym decyzjom naruszenie prawa polegające na naruszeniu: - art. 2 ust. 3 ustawy przez to, że zawiera rozstrzygnięcie budzące wątpliwość, jakie stanowisko zajął w sprawie Minister Finansów. Treść decyzji "rozstrzyga się, że przedsięwzięcie [...] zawiera elementy definicji ustawowej zakładu wzajemnego" nie wyraża jasno, czy przedmiotowa zabawa internetowa jest, czy też nie jest zakładem wzajemnym. - art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy przez błędne przyjęcie, w wyniku interpretacji rozszerzającej treści przepisu, że oferowany konkurs może być uznany za zakład wzajemny. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wnosił o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu wydając przedmiotowe decyzje organ dopuścił się - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 i ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - polegającego na błędnym przyjęciu, iż projektowane przez skarżącą spółkę przedsięwzięcie pod nazwą [...] zawiera elementy definicji zakładu wzajemnego i w konsekwencji podlega rygorom cytowanej ustawy, przy czym to ostatnie rozstrzygnięcie zawarte jest w uzasadnieniu decyzji. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Ministra Finansów oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2005 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, w tym przepis art. 2 ust. 3 oraz przepis art. 2 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, Minister właściwy do spraw finansów publicznych rozstrzyga, w drodze decyzji, czy gra losowa, zakład wzajemny, gra na automacie lub gra na automacie o niskich wygranych posiadająca cechy wymienione w ust. 1, 2, 2a i 2b jest grą losową, zakładem wzajemnym, grą na automacie albo grą na automacie o niskich wygranych w rozumieniu ustawy. Na wstępie należy - zdaniem Sądu - wyraźnie wskazać, iż z uwagi na konstytucyjną zasadę swobody (wolności) działalności gospodarczej i jej ochrony, wyrażoną w przepisach art. 20 i 22 Konstytucji RP, a także ze względu na pełny (kompletny) zakres szczególnych regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, uznać trzeba, że przy wykładni przepisów tej ustawy należy stosować wykładnię ścisłą. W związku z powyższym przyjąć należy, że wykluczona jest możliwość stosowania przez Ministra Finansów jakiejkolwiek rozszerzającej interpretacji (wykładni) ustawowych pojęć zarówno "gry losowej", jak i "zakładu wzajemnego", która prowadziłaby do ingerencji w te sfery działalności gospodarczej, które uregulowane są innymi, niż w/w ustawa, przepisami prawa (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 10 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1260/97, LEX nr 43194). Zdaniem Sądu uznać należy, iż ustawodawca upoważniając Ministra Finansów do rozstrzygania w drodze decyzji, czy dana gra lub zakład wzajemny lub inne projektowane przedsięwzięcie posiadają cechy kwalifikujące je, jako grę losową lub zakład wzajemny, w rozumieniu ustawy (vide: art. 2 ust. 3 w/w ustawy), jednoznacznie ograniczył ten organ w ten sposób, iż dał możliwość zakwalifikowania projektowanego przedsięwzięcia, jako gry losowej lub zakładu wzajemnego, wyłącznie w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek ściśle określonych w ust. 1 lub ust. 2 art. 2 cyt. ustawy, przy jednoczesnym bardzo ważnym założeniu, iż w ramach tego rozstrzygnięcia organ winien stosować rygor interpretacji ścisłej przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Oznacza to, iż Minister Finansów, w ramach przyznanych mu kompetencji, nie jest upoważniony do samowolnego kreowania nowych typów zakładów wzajemnych albo gier losowych o typologii odbiegającej od tej przyjętej w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. Stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zakładami wzajemnymi - totalizatorami- są zakłady o wygrane pieniężne, polegające na odgadywaniu wyniku sportowego współzawodnictwa ludzi lub zwierząt, w których uczestnicy wpłacają stawki, a wysokość wygranej zależy od łącznej kwoty wpłacanych stawek. Uprawnienie Ministra do spraw finansów publicznych - przyznane mu art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych - do rozstrzygania w drodze decyzji obejmuje więc ocenę, czy zakład wzajemny posiada cechy wymienione w art. 2 ust. 2 ustawy, a nie należy do katalogu w nim zawartego jest zakładem wzajemnym w rozumieniu ustawy. Zakład wzajemny - totalizator, stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy wymaga spełnienia trzech elementów: 1. jest to zakład o wygraną pieniężną, 2. polegający na odgadywaniu wyniku sportowego współzawodnictwa ludzi lub zwierząt, 3. w którym uczestnicy wpłacają określone stawki a wysokość wygranej zależy od łącznej kwoty wpłaconych stawek. Wszystkie powyższe elementy - essentialia negotii - zakładu wzajemnego muszą zostać spełnione dla uznania przedsięwzięcia za zakład wzajemny - totalizator. Tak postanowił ustawodawca formułując treść art. 2 ust. 3 ustawy - "...posiadająca cechy wymienione w ust. 1, 2, 2a i 1b.." Przedmiotowe przedsięwzięcie nie wyczerpuje ustawowych elementów definicji zakładu wzajemnego - totalizatora. Stanowi zamysł zabawy internetowej o wygrane rzeczowe. Element wygranej rzeczowej stawia przedmiotowy konkurs poza pojęciem zakładu wzajemnego - totalizatora - w rozumieniu ustawy. Gdyby bowiem ustawodawca chciał zdefiniować zakład wzajemny, jako zakład o wygrane także rzeczowe to z pewnością zawarłby taką regulację w ust. 2 art. 2, tak jak to uczynił w zapisie art. 2 ust. 1 dotyczącym gier losowych. Zgodzić się więc należy ze skarżącym, że żaden zakład o wygrane rzeczowe nie może być uznany za zakład wzajemny w rozumieniu ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Tym samym przedmiotowe przedsięwzięcie nie mogło zostać uznane za zakład wzajemny, jako zawierające elementy definicji ustawowej zakładu wzajemnego, jako, że nie zawiera wszystkich, wymaganych ustawą cech tej definicji, przewidzianych art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Także i sama sentencja rozstrzygnięcia budzi wątpliwości, na co zwrócił uwagę skarżący. Jest niejasna i może budzić wątpliwości, jakie stanowisko w przedmiocie wniosku zajął Minister Finansów. Stwierdzenie "rozstrzyga się, że przedsięwzięcie [...] zawiera elementy definicji ustawowej zakładu wzajemnego" nie stanowi jednoznacznie czy przedmiotowa zabawa internetowa jest czy też nie jest zakładem wzajemnym w rozumieniu ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Przepis art. 2 ust. 3 ustawy nakłada na Ministra do spraw finansów publicznych wydania decyzji rozstrzygającej, czy zakład wzajemny, po spełnieniu wszystkich przesłanek ustawowych dla uznania danego przedsięwzięcia za zakład wzajemny, jest zakładem wzajemnym w rozumieniu ustawy. Takowego rozstrzygnięcia zabrakło w sentencji decyzji. Stwierdza ona tylko, że przedsięwzięcie [...] zawiera elementy definicji zakładu wzajemnego. Dopiero uzasadnienie decyzji wskazuje, iż podlega ono przepisom ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, nazywane niekiedy osnową decyzji administracyjnej. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi zatem "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne... , s. 102), musi być zatem sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, tamże, s. 103). Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r. (SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086): "W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna". Przedmiotowa decyzja nie czyni zadość tym wymaganiom. Jest nieprecyzyjna i może budzić uzasadnione wątpliwości strony, co do wyniku rozpoznania przez organ jej wniosku. Mając powyższe na względzie uznać należy, iż - wbrew twierdzeniom organu - projektowany konkurs nie stanowi zakładu wzajemnego (totalizatora) z uwagi na niewypełnienie jego ustawowych cech, a więc jego przeprowadzenie nie podlega rygorom ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Oznacza to w konsekwencji, iż Minister Finansów wydając sporne decyzje administracyjne dopuścił się istotnego naruszenia przepisów art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 i cyt. ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 200 p.p.s.a.