VI SA/Wa 225/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant st. spec. Łukasz Skóra po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2019 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. W. kwotę 4067 (cztery tysiące sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3, art. 140aa ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c, ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) – zwanej dalej "p.r.d." i § 3 ust. 1 pkt 11, § 5 ust. 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych" utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem przez M. W. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2019 r., na drodze krajowej nr [...], w miejscowości [...], przez inspektorów inspekcji transportu drogowego kontroli pojazdu czteroosiowego marki [...] ustalono – po przeprowadzeniu czynności ważenia pojazdu – przekroczenie dopuszczalnego nacisku na podwójną oś napędową o 3,7 tony, tj. 19,47 % (w miejsce dopuszczalnego przez § 5 ust. 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nacisku 19 ton, nacisk ten wynosił 22,7 ton) oraz przekroczenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu o 8 ton, tj. 25,31 % (w miejsce dopuszczalnej przez § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia masy 32 ton masa ta wynosił 40 ton). Ustaleń powyższych dokonano na podstawie czynności ważenia za pomocą przenośnych wag przeznaczonych do statycznego ważenia kołowego i osiowego SAW 10C III. Masę całkowitą pojazdu obliczono sumując wyniki ważenia poszczególnych osi pojazdu z wykorzystaniem pary wspomnianych wag. W miejscu, w którym przeprowadzono pomiary występował – zgodnie z protokołem z pomiaru pochylenia terenu z [...] września 2019 r. – spadek podłużny średnio 0,7%, zaś poprzeczny – 1,4 %. W poczet materiału dowodowego, poza protokołem z ważenia pojazdu zaliczono także deklarację zgodności wag. Stwierdzono, że za pomocą wymienionego pojazdu, w imieniu skarżącego wykonywany był transport drogowy ładunku sypkiego, który nie posiadał wymaganego przez art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.r.d. zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Ustalenia powyższe legły u podstaw wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2019 r. o nałożeniu na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za poruszanie się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Taka bowiem wysokość kary wynikała z przewidzianej w art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. sankcji za ponad 20 % przekroczenie dopuszczalnych przez wspomniane rozporządzenie wartości. W odwołaniu skarżący kwestionował – powołując się na treść instrukcji urządzenia – dopuszczalność ważenia masy całkowitej pojazdu za pomocą tylko jednej pary wag SAW 10C III, jak i możliwość nałożenia kary za przekroczenie nacisku przez oś podwójną. Wskazywał, że zamieszczone w art. 2 pkt 35 p.r.d. przepisy o drogach publicznych nie przewidują dla osi podwójnych żadnych maksymalnych wartości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2019 r., w której uzasadnieniu organ poczynił tożsame ustalenia z tymi, które dokonano w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Ocenił, że użycie wag SAW 10C III do pomiaru masy całkowitej pojazdu było prawidłowe, wagi te posiadały deklarację zgodności, a przepis art. 2 pkt 35 p.r.d. nie stanowi ograniczenia nakładania sankcji za przekroczenie dopuszczalnej wartości nacisku przez oś podwójną. W skardze na tę decyzję zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez oparcie decyzji na wynikach wykorzystanej do pomiarów nacisku osi wielokrotnych i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu – wbrew instrukcji – jednej pary wag SAW 10C III, dokonanie wykładni rozszerzającej dokumentu prywatnego – instrukcji wagi i przyjęcie, że jest dopuszczalne dokonanie pomiaru masy całkowitej pojazdu czteroosiowego poprzez zsumowanie wag poszczególnych osi. Strona zarzuciła również naruszenie art. 67 § 1, art. 68 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie protokołu kontroli, z którego nie wynika czy w trakcie pomiarów zabezpieczono pojazd za pomocą klina podkładanego pod koło osi innej niż ważona oraz niezałączenie do protokołu kontroli świadectwa legalizacji wagi i instrukcji obsługi, a także art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 79 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku strony o doręczenie jej poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii instrukcji wagi. W skardze zawarto także zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 140aa ust. 1 w związku z art. 2 pkt 35 p.r.d. w związku z art. 41 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) poprzez niewłaściwe zastosowanie – w ocenie skarżącego nie było podstaw do nałożenia kary administracyjnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osi podwójnej oraz § 3 ust. 1 pkt 11, § 5 ust. 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich bezzasadne zastosowanie, skoro akt ten nie reguluje dopuszczalnych nacisków osi przewidzianych dla danej drogi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami, wprowadzając w pewnym zakresie unormowania odpowiadające legalnej teorii dowodów. W analizowanej sprawie ustalenie masy całkowitej pojazdu oraz nacisku osi wymagało skorzystania z profesjonalnego sprzętu – wagi przeznaczonej do ważenia pojazdów i spełniającej wymagania stawiane przez przepisy metrologiczne. Wskazane przymioty urządzenia pomiarowego powinny jednoznacznie wynikać z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Takim legalnym dowodem w tym zakresie jest – w myśl art. 4 pkt 20 ustawy z 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2020 r., poz. 140) – świadectwo legalizacji, o którym mowa w art. 4 pkt 13 tej ustawy. Waga samochodowa służąca do kontroli pojazdów w ruchu drogowym oraz służy ochronie bezpieczeństwa powszechnego oraz przy pobieraniu należności budżetowych oraz pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń, a więc stanowi przyrząd pomiarowy, który poddawany jest kontroli metrologicznej na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa o miarach. Polega ona na zatwierdzeniu typu oraz legalizacji (pierwotnej bądź ponownej) konkretnego egzemplarza (art. 8 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa o miarach). W tym zakresie podzielić należy stanowisko zawarte w wyroku NSA z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1831/17, LEX nr 2727944. W aktach sprawy próżno szukać świadectwa legalizacji wagi, z której organ korzystał, jednakże wagi, z których organ korzystał posiadały deklarację zgodności z 26 lutego 2018 r. Wyjaśnić zatem należy, że termin zgłoszenia przyrządu pomiarowego po raz pierwszy do legalizacji ponownej, po dokonaniu oceny zgodności wynosi 3 lata od dnia wprowadzenia wagi nieautomatycznej do obrotu, o czym stanowi punkt 11 Tabeli nr 2 punktu 2 Załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 13 kwietnia 2017 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. poz. 969), utrzymany w mocy przez § 44 rozporządzenia Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z 22 marca 2019 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. poz. 759). Wobec tego nie można zarzucić organom, iż istotne w sprawie ustalenia poczyniono na podstawie pomiarów dokonanych z wykorzystaniem niedopuszczonych do takiego celu urządzeń. Niemniej posługiwanie się specjalistycznym, prawidłowo dobranym sprzętem nie zwalnia organu z dbałości o rzetelne przeprowadzenie czynności pomiarowych, przewidzianych przez producenta. Tylko bowiem takie postępowanie pomiarowe, które spełnia wymagania stawiane przez instrukcję urządzenia sprawia, że deklaracja zgodności (czy świadectwo legalizacji) przyrządu spełnia swoją rolę. W innym przypadku można powziąć wątpliwość co do tego, czy uzyskany wynik jest prawidłowy, a więc czy waga pracuje w warunkach pozwalających na spełnienie poziomu wiarygodności pomiaru gwarantowanego przez ową deklarację. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu organy nie ustrzegły się nieprawidłowości, które poddają w wątpliwość prawidłowość uzyskanych pomiarów z powodu postępowania wbrew instrukcji. Przede wszystkim rację ma skarżący, gdy twierdzi że wprawdzie waga SAW 10C III może być wykorzystywana do ustalenia masy całkowitej pojazdu, ale w przypadku pojazdu czteroosiowego należy w tym celu użyć czterech par wag. Twierdzenie to znajduje potwierdzenie w jednoznacznej treści znajdującej się w aktach instrukcji wagi (k. 17 akt administracyjnych). Tym samym korzystając tylko z jednej pary wag organ nie miał fizycznej możliwości uzyskania legalizowanego pomiaru masy pojazdu czteroosiowego. Jak już zasygnalizowano, taki pomiar nie gwarantuje prawidłowości wyniku, a zatem nie może stanowić podstawy nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia przekroczenia limitu 32 ton, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie ma żadnych podstaw do innej oceny w tym zakresie – producent wypowiedział się w tej kwestii klarownie. Zasadnie zatem zarzucono organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie ustalenia masy całkowitej pojazdu. Uczyniono to bowiem nieprawidłowo, dowolnie obliczając przyjętą w decyzji wartość. Zarzuty te są aktualne także w odniesieniu do ustaleń odnoszących się do nacisku osi podwójnej pojazdu skarżącego, a to dlatego, że – jak znowu trafnie podnosi skarżący – nie ma pewności co do tego, czy dokonując pomiarów zabezpieczono pojazd za pomocą klina podkładanego pod koło osi innej niż ważona. Pojazd [...], którego postępowanie dotyczy posiada automatyczną skrzynię biegów, co jest okolicznością istotną jeżeli chodzi o zakres czynności, które powinny towarzyszyć prawidłowemu ustaleniu nacisku osi. Brak jest zatem pewności co do tego, czy na uzyskany wynik ważenia nie wypłynęło niekontrolowane przesunięcie się pojazdu. Na powinność takiego korzystania z wag, by pomiar nie budził wątpliwości zwracał uwagę wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, np. w wyroku z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1724/14, LEX nr 2091889. Nie jest także uzasadnione stanowisko organu w przedmiocie wykładni art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. W tym zakresie wiążące jest bowiem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, ONSAiWSA 2019/1/1, o treści: "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.". W tej sprawie organ nie uczynił zadość żądaniu strony przesłania kserokopii akt sprawy, dopuszczając się podwójnego uchybienia procesowego. Po pierwsze wniosek strony nie został rozstrzygnięty w adekwatnej do tego formie procesowej (postanowienia), wbrew dyspozycji art. 74 § 2 k.p.a., a po drugie – przyjmując w zaskarżonej decyzji wadliwą wykładnię art. 73 § 1 i 2 k.p.a. Uchybienie to ostatecznie nie wpłynęło na wynik sprawy, bowiem strona realizowała obronę swoich praw i to skutecznie, jednakże miało charakter istotny, bowiem ograniczało dostęp strony do prowadzonego w jej sprawie postępowania. Prowadząc postępowanie ponownie organy dopilnują tego, by prawo to nie doznawało uszczerbku. Warto podkreślić, że strona w tej sprawie żądała uwierzytelnionych odpisów, nie zaś kserokopii dokumentów, a więc powinien zostać załatwiony z uwzględnieniem przesłanek z art. 73 § 2 k.p.a. Nie są natomiast zasadne te zarzuty skargi, które koncentrują się wokół naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 336/17, LEX nr LEX nr 2703590 czy w wyroku z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17, LEX nr LEX nr 2706103 przesądzono już, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mogą stanowić podstawę "ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych". Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że określone w przepisach rozporządzenia "parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu.". Sąd wyjaśnił, że (..) "stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu", zaś nie musiałby ich spełniać "po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych" byłby nieracjonalny. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę ocenę powyższą podziela. Inny wynik wykładni art. 2 pkt 35 p.r.d. prowadziłby do absurdalnych wniosków, a te nie mogą być akceptowane przez stosującego prawo. Załatwiając tę sprawę ponownie organy zrezygnują z nałożenia kary z tytułu naruszenia norm regulujących dopuszczalną rzeczywistą masę całkowitą pojazdu skarżącego, bowiem zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy nie pozwala na przypisanie mu odpowiedzialności z tego tytułu. Nie da się go także uzupełnić, bowiem czynności ważenia pojazdu w tej sprawie nie można powtórzyć. Ustalą natomiast to, czy pomiar nacisku osi podwójnej odbywał się przy zablokowaniu osi niepodlegającej ważeniu i w zależności od wyniku tych ustaleń – ocenią czy istnieje podstawa do przypisania skarżącemu odpowiedzialności z tego tytułu. Pamiętać jednak należy, że skarżący przewoził ładunek sypki. W tej sytuacji nieudowodnienie przekroczenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu stwarza podstawę do zastosowania dyspozycji art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. Obowiązkiem organów zatem będzie ustalenie tego, czy – po uzupełnieniu materiału dowodowego – można przypisać skarżącemu naruszenie normy sankcjonowanej odnoszącej się do maksymalnego nacisku na oś. Jeżeli podstawy te się ziszczą, zaktualizuje się przesłanka umorzenia postępowania unormowana we wskazanym przepisie. Jeżeli natomiast organy dojdą do przeciwnego wniosku, to jest że skarżącemu naruszenia prawa przypisać nie można, przeszkoda do wydania decyzji merytorycznej dekodowana będzie z art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto organy dołożą staranności, by respektowane były prawa strony dostępu do akt sprawy, zgodnie z przedstawioną w wymienionej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnią art. 73 § 1 k.p.a. O ile żądanie strony nie będzie wiązało się z nadmiernymi trudnościami, czy kosztami, uwzględnią wniosek o doręczenie kopii akt sprawy, w tym tych uwierzytelnionych, jeżeli zachodzić będą przesłanki z art. 73 § 2 k.p.a. W każdym razie organy rozstrzygać będą każdorazowo tego rodzaju wnioski w przewidzianym w art. 74 § 2 k.p.a. trybie. Z tych wszystkich przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 135 tego aktu Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Dostrzeżone uchybienia tkwiły bowiem w aktach obu instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), na które złożyły się: 450 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 3 600 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.