VI SA/Wa 2251/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych oddala skargę Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Kwalifikacyjna (dalej "Krajowa Komisja") utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w W. (dalej "Okręgowa Komisja"), którą odmówiono P. F. (dalej "Skarżący") nadania uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej mostowej. Jako podstawę prawną skarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.", a także art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 1725 ze zm.), dalej "u.s.z.". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W sierpniu 2017 r. na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 2014 r. poz. 1278), dalej "rozporządzenie" Skarżący wystąpił o nadanie mu uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej mostowej. Do wniosku dołączył m.in. CV; odpis dyplomu, z którego wynika, że ukończył studia wyższe drugiego stopnia na kierunku budownictwo i 21 czerwca 1995 r. uzyskał tytuł magistra inżyniera; odpis dyplomu doktora nauk technicznych uzyskany w 2003 r. na Polskiej Akademii Nauk; a także dokument Institution of Civil Engineers w Londynie (dalej "ICE") oceniający karierę zawodową Skarżącego oraz dokumenty, z których wynika, że: pod kierunkiem kierowników oddziału CEI COLLINS ENGINEERS LTD z siedzibą w B. (GB) pracował przy projektach konserwacji kolei przez łącznie 15 miesięcy; pod kierunkiem kierownika liniowego Sinclair Kinght Merz z siedzibą w S. (GB) pracował przy projektach Anglia Bridges (....), tj. nad projektami konserwacji kolejowej przez 12 miesięcy; był zatrudniony jako inżynier w AECOM z siedzibą w Y. (GB) i pod nadzorem kierownika biura, w latach 2004-2008, pracował nad konserwacją kolei łącznie przez 9 miesięcy, nadto przez 42 miesiące zaangażowany był m.in. w projektowanie wiaduktów dla pieszych nad linią kolejową oraz murów oporowych; a także w modernizację kolei w płd. Szkocji; projekty przetargowe; badania różnych wiaduktów w M.. Okręgowa Komisja po zapoznaniu się z wnioskiem oraz załączonymi dokumentami, dwukrotnie zwróciła się do strony tj. postanowieniami z 26 września oraz z 13 listopada 2017 r., o dostarczenie jej, w terminie 30 dni, dokumentów potwierdzających odbycie przez niego praktyki zawodowej zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia pod rygorem wydania decyzji odmownej. Nadto - jak wynika ze sprawy, Skarżący podczas wizyty w siedzibie Izby został poinformowany co powinna obejmować jego praktyka zawodowa, aby skutecznie mógł ubiegać się o żądane uprawnienie. Skarżący w odpowiedzi szczegółowo przedstawił przebieg swojej praktyki zawodowej i wskazał, że "przedstawione zaświadczenie o zaliczeniu praktyki inżynierskiej w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Islandii Północnej jest dowodem uzyskania wymaganego poziomu odbytych praktyk pod względem teoretycznym, jak i praktycznym". Jako spełnienie wymogu robót budowlanych - łącznie 36 miesięcy, wskazał: 9 miesięcy w Scott Wilson, 15 miesięcy w CEI COLLINS ENGINEERS LTD oraz 12 miesięcy w SKM/Jacobs. Okręgowa Komisja, po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego, odmówiła nadania uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej mostowej. Przywołując treść art. 12 ust. 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.), dalej "p.b." w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.s.z. (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1946), Komisja wyjaśniła, że postępowanie kwalifikacyjne składa się z dwóch etapów i zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 5 p.b. do nadania uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń wymagane jest zarówno ukończenia studiów drugiego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, jak i odbycie rocznej praktyki przy sporządzaniu projektów oraz półrocznej praktyki na budowie. Przy czym zgodnie z art. 14 ust. 4 p.b. "Warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane". Zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 6 ww. rozporządzenia, wskazana praktyka zawodowa, o której mowa w art. 14 ust. 4 p.b., musi odbyć się po uzyskaniu dyplomu ukończenia wyższej uczelni, lub po uzyskaniu tytułu zawodowego technika, lub mistrza, albo dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe w zawodzie nauczanym na poziomie technika oraz musi zostać potwierdzona przy osobę wpisaną na listę członków izby, posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Mając na uwadze powyższe ustawowe warunki oraz przedłożone przez Skarżącego dokumenty Okręgowa Komisja zaliczyła praktykę projektową w okresie od 1 czerwca 2004 r. do 6 października 2008 r. - łącznie 12 miesięcy. Nie zaliczyła zaś praktyki wykonawczej z lat 2009-2014, przez co uznała, że Skarżący nie spełnił wymogów § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zdaniem organu dokument potwierdzający odbycie praktyki wykonawczej powinien wskazywać roboty budowlane i obiekty budowlane, przy realizacji których osoba odbywająca praktykę zawodową, pełniła funkcję techniczną na budowie. Natomiast przedstawiona zaś przez Skarżącego praktyka na budowie nie spełnia tych wymogów, gdyż obejmowała ona tylko oceny administracyjne i inspekcje istniejących już obiektów mostowych. Dodatkowo Okręgowa Komisja zauważyła, że z załączonego do sprawy zaświadczenia ICE wynika, że Skarżący nie otrzymał wnioskowanego tytułu także zgodnie z przepisami obowiązującymi w Wielkiej Brytanii. W złożonym odwołaniu Skarżący podniósł, że stosownie do § 3 pkt. 4.3. oraz pkt 5 rozporządzenia w sprawie funkcji posiada odpowiednie doświadczenie, praktykę zawodową, zdobytą w całości w Wielkiej Brytanii, które zostało uznane przez ICE, tj. brytyjską organizację inżynierów budownictwa. Krajowa Komisja w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdziła, że kluczowe znaczenie dla rozpatrzenia sprawy ma treść § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie funkcji, która współbrzmi z art. 14 ust. 4 p.b. Zgodnie z tym przepisem ww. rozporządzenia w dokumencie potwierdzającym odbycie praktyki zawodowej za granicą zawarte jest wskazanie robót budowlanych, przy których wykonywaniu osoba odbywająca praktykę pełniła funkcję techniczną na budowie. Przepis ustawy stanowi zaś, że warunkiem zaliczenia praktyki na budowie jest pełnienie funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a w przypadku odbycia praktyki za granicą pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia odpowiednie w danym kraju. Nadto, mając na uwadze zdefiniowane w ustawie – Prawo budowlane pojęcia: budowa (art. 3 pkt 6 p.b.) i roboty budowlane (art. 3 pkt 7 p.b.), Krajowa Komisja uznała, że prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego nie są budową i w związku z tym nie mogą być zaliczone do praktyki zawodowej, wymaganej do uzyskania uprawnień budowlanych jakich żąda Skarżący. W ocenie Krajowej Komisji z dokumentacji przedłożonej przez Skarżącego bezspornie wynika, że przedmiotem jego praktyki były jedynie czynności inspekcyjne-kontrolne, obejmujące obiekty już wybudowane. Nie były to zatem czynności, których przedmiotem była budowa, czyli wykonywanie obiektu mostowego w określonym miejscu. Z dokumentacji owej wynika także, że Skarżący nie kierował żadnymi pracami, których przedmiotem było wykonanie obiektu mostowego. Powyższe dowodzi, że Skarżący ubiega się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń, w sytuacji przedłożenia dokumentacji, z której wynika, że nigdy nie kierował pracami, których przedmiotem było wykonywanie zasadniczych elementów konstrukcyjnych obiektów mostowych, a właśnie takie prace są rdzeniem specjalności inżynieryjnej mostowej. Wobec tego udokumentowana przez niego praktyka nie spełnia warunku określonego w art. 14 ust. 4 p.b. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, wnosząc o uchylenie zarówno skarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. i dodatkowo z art. 89 k.p.a. poprzez pominięcie rozprawy, przez co nie zebrano, w sposób wyczerpujący, materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżący wskazał, że rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zalicza "czynności inspekcyjno-kontrolne" jako adekwatne do zaliczenia praktyki zawodowej na budowie i nie zabrania przedłożenia dokumentacji praktyki zawodowej na budowie zawierającej jedynie "czynności inspekcyjno-kontrolne". Rozporządzenie to nie definiuje, jakimi umiejętnościami i w jakim stopniu należy się wykazać w trakcie odbywania praktyki zawodowej na budowie. Każde zaświadczenie, poświadczone przez inżyniera z uprawnieniami, stanowi dowód odbycia takiej praktyki. W uzasadnieniu skargi zostało podniesione, że zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.U. z 2010 nr 254 poz. 1700) wszystkie zapisy w Prawie budowlanym i rozporządzeniach należy jednakowo odnosić do kandydatów, tj. zarówno tych z Polski, jak i z zagranicy. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 5, art. 4 pkt 3 oraz art. 8 pkt 3 tejże ustawy odmienne traktowanie jest zabronione i art. 13 pkt 1 tejże ustawy przewiduje, że osoba poszkodowana poprzez takie traktowanie ma prawo do odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Podała, że z dokumentacji przedłożonej przez Skarżącego bezspornie wynika, że przedmiotem jego praktyki zawodowej (wykonawczej) były jedynie czynności inspekcyjno-kontrolne, obejmujące obiekty już wybudowane. Nie były to więc czynności, których przedmiotem była budowa, czyli wykonywanie obiektu mostowego w określonym miejscu. Udokumentowana praktyka nie spełnia zatem warunku określonego w art. 14 ust. 4 p.b. co spowodowało, że Skarżącemu nie można było przyznać uprawnień budowlanych bez ograniczeń do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej mostowej. Zdaniem organu, Skarżący w odmienny sposób interpretuje obowiązujące przepisy, w tym powołuje się na przepis § 3 ust.4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie funkcji, który dotyczy specjalności inżynieryjnej kolejowej, a nie mostowej, o którą się ubiega w tej sprawie. Krajowa Komisja wskazała przy tym, że nie miała obowiązku interpretować i odnosić się w decyzji do przepisów nie znajdujących zastosowania w rozstrzygnięciu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem wniosku Skarżącego skierowanego do Okręgowej Komisji było nadanie uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjno - mostowej. W myśl art. 14 ust. 3 pkt 5 p.b. obok stosownego wykształcenia Skarżący winien wylegitymować się roczną praktyką przy sporządzaniu projektów oraz półtorarocznym okresem praktyki na budowie udokumentowanym zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że wniosek strony nie może być załatwiony pozytywnie z uwagi na to, że Skarżący nie wykazał odbycia praktyki, której przedmiotem była budowa, czyli wykonywanie obiektu mostowego w określonym miejscu. W myśl art. 14 ust. 4 p.b. warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a w przypadku odbywania praktyki za granicą pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia odpowiednie w danym kraju. Nie można podzielić stanowiska Skarżącego, że zadość temu warunkowi czyni przedstawienie praktyki zawodowej (wykonawczej) polegającej na czynnościach inspekcyjno-kontrolnych, obejmujących obiekty już wybudowane. Ponadto Skarżący nie wykazał, aby kiedykolwiek odbywał wymagane praktyki w specjalności w specjalności inżynieryjno - mostowej, o którą się ubiega. Prawidłowo zatem nie uznano stronie okresu praktyki w latach 2009 do 2014 roku gdyż okres tej praktyki został nieprawidłowo udokumentowany. W tym aspekcie sprawy należy bowiem mieć na uwadze, że stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia zakres praktyki zawodowej powinien być zgodny z zakresem specjalności uprawnień budowlanych, o które ubiega się wnioskodawca. Tym samym niezasadny jest zarzut podniesiony w skardze, że organy orzekające w sprawie pominęły regulację zawartą w § 3 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, stosownie do której do praktyki zawodowej na budowie zalicza się pracę u zarządcy infrastruktury kolejowej lub w podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie infrastruktury kolejowej we właściwym stanie technicznym działającym na zlecenie zarządcy infrastruktury kolejowej, polegającą na wykonywaniu czynności na terenie budowy lub czynności inspekcyjno-kontrolnych i obejmującą konieczność fachowej oceny zjawisk, stanu technicznego budowli i urządzeń budowlanych lub samodzielnego rozwiązywania zagadnień architektonicznych oraz techniczno-organizacyjnych. W konsekwencji także treść § 3 ust. 5 rozporządzenia stanowiącego, że dwa lata pracy przy wykonywaniu czynności, o których mowa w ust. 4, uznaje się za rok praktyki zawodowej na budowie, należy interpretować z uwzględnieniem brzmienia § 3 ust. 2 rozporządzenia, a zatem w zgodzie ze specjalnością, o której nadanie ubiega się dana osoba. W tym stanie rzeczy ww. okres lat 2009-2014 nie mógł być uznany przez organy albowiem nie został wykazany przez stronę. Na tę okoliczność Skarżący przedstawił tylko oceny administracyjne istniejących już obiektów mostowych realizowanych w tym okresie, a powinien był przedstawić i udokumentować czynności, których przedmiotem była budowa, czyli wykonywanie obiektu mostowego w określonym miejscu, jak to słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę. Ponadto z przedstawionej dokumentacji nie wynika, że Skarżący kierował pracami, których przedmiotem było wykonanie obiektu mostowego. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi naruszenia przepisów procesowych, a zwłaszcza zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy zgodnie z art. 89 k.p.a. Należy podkreślić, że niniejszej sprawie stanowisko Skarżącego było organowi znane i rozstrzygnięcie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy nie było niezgodne z tym przepisem. Niezrozumiały jest także zarzut skargi, że organ jedynie pobieżnie zapoznał z przedstawioną dokumentacją dotycząca praktyki zawodowej. W szczególności Skarżący konkretnie nie wskazał jakie dokumenty zostały pominięte, co uniemożliwiło Sądowi merytoryczną ocenę tego zarzutu. Ustosunkowując się do zarzutu zgodności wydanych decyzji z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.U. z 2010 nr 254 poz. 1700) Sąd nie dopatrzył się aby przepisy te zostały naruszone , zwłaszcza, że z załączonego do sprawy zaświadczenia ICE (tj. brytyjskiej organizacji inżynierów budownictwa) wynika, że Skarżący nie otrzymał wnioskowanego tytułu także zgodnie z przepisami obowiązującymi w Wielkiej Brytanii. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Wobec powyższego uznając zarzuty skargi za niezasadne Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.