VI SA/Wa 2253/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej jako "Dyrektor Generalny KOWR") z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca", "Spółka"). Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Minister wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3 i art. 33 ust. 1 pkt 8, ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1155, z późn. zm.), Z akt sprawy wynika, że Spółka zgodnie z wykazem prowadzonym przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki była zobowiązana do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego w trzecim kwartale 2018 r. Zgodnie z art. 30 ust. 2b ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, zwanej dalej "ustawą BIO", Spółka była zobowiązana przekazać Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdanie kwartalne podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy za trzeci kwartał 2018 r. w terminie do dnia 14 listopada 2018 r., natomiast w przypadku nie dokonania czynności, o których mowa w ust. 2b, obowiązana była, na podstawie art. 30 ust. 2e ustawy BIO, do przekazania w tym terminie stosownego oświadczenia. We wskazanym terminie do KOWR nie wpłynął żaden z powyższych dokumentów, dlatego też Dyrektor Generalny KOWR zawiadomieniem z dnia 6 lutego 2019 r. poinformował Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji w oparciu o art. 33 ust. 1 pkt 8, ust. 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy BIO. Dyrektor Generalny KOWR pouczył również Spółkę o przysługującym jej uprawnieniu do przedstawienia swojego stanowiska. Jednocześnie w dniu 5 lutego 2019 r. ( data nadania to 31 stycznia 2019 r.) do KOWR wpłynęło sprawozdanie kwartalne podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy za trzeci kwartał 2018 r. wraz z pismem przewodnim, w którym Spółka zwróciła się z prośbą o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe złożenie przedmiotowego sprawozdania. Spółka wskazała, że uchybienie terminu było wynikiem długotrwałej absencji osoby odpowiedzialnej za przygotowanie sprawozdania, która nie przekazała obowiązków, o czym nie poinformowała Zarządu. Zarząd Spółki był przekonany, że obowiązek sprawozdawczy został wypełniony. Ponadto poinformowała, że wewnątrz Spółki zostały wprowadzone odpowiednie procedury, które w przyszłości pozwolą na uniknięcie podobnej sytuacji. W dniu [...] czerwca 2019 r. Dyrektor Generalny KOWR wydał decyzję o wymierzeniu Spółce, na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8, ust. 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy BIO, kary pieniężnej w kwocie 5 000 zł. uzasadniając, że Spółka dopuściła się naruszenia prawa polegającego na nieprzekazaniu w terminie Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdania kwartalnego podmiotu realizującego Narodowy Ce! Wskaźnikowy, o którym mowa w art. 30 ust. 2b ustawy BIO, za trzeci kwartał 2018 r. Od tej decyzji, Spółka złożyła odwołanie podnosząc, że sprawozdanie zostało złożone przed wszczęciem postępowania administracyjnego, zaś sam okres opóźnienia należy ocenić jako nieznaczny, a Spółka realizując obowiązki ustawowe przesłała wymagane prawem sprawozdanie kwartalne. Zdaniem Spółki organ powinien rozważyć przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i poprzestać na pouczeniu. Rozpatrując przedmiotową sprawę Minister wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy BIO, podmiot realizujący Narodowy Cel Wskaźnikowy jest to każdy podmiot, w tym mający siedzibę lub miejsce zamieszkania poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dokonujący, samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu, wytwarzania, importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych, który: a) rozporządza nimi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej skutkującej trwałym wyzbyciem się paliw ciekłych tub biopaliw ciekłych lub b) zużywa je na potrzeby własne na tym terytorium, z wyłączeniem przywozu paliw ciekłych przeznaczonych do użycia podczas transportu i przywożonych w standardowych zbiornikach, o których mowa w art. 33 list. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 864. z późn. zm.). Na podstawie art. 30 ust. 2b ustawy BIO, podmioty realizujące Narodowy Cel Wskaźnikowy, które w danym kwartale dokonały samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentów, w tym biokomponentów zawartych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych, lub dokonały rozporządzenia tymi biokomponentami lub zużycia ich na potrzeby własne, są obowiązane do przekazywania, w terminie do 45 dni po zakończeniu kwartału. Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdań kwartalnych, sporządzonych na podstawie faktur VAT lub innych dokumentów zawierających informacje dotyczące: 1) ilości i rodzajów importow anych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów; 2) dostawców poszczególnych rodzajów biokomponentów; 3) ilości i rodzajów importowanych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów, które w danym kwartale zostały rozporządzone lub zużyte na potrzeby własne. W przypadku gdy podmioty realizujące Narodowy Cel Wskaźnikowy, w danym kwartale nie dokonały ww. czynności, zgodnie z art. 30 ust. 2e ustawy BIO, są obowiązane do przekazywania, w terminie do 45 dni po zakończeniu kwartału. Dyrektorowi Generalnemu KOWR oświadczeń o niewykonaniu tych czynności. Z art. 33 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 30 ust. 2b ustawy BIO wprost wynika, że karze pieniężnej podlega podmiot realizujący Narodowy Cel Wskaźnikowy, który nie złożył w terminie Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdania kwartalnego. Natomiast z art. 33 ust. 2 ustawy BIO. wynika, że kara ta wynosi 5 000 zł. W przypadku złożenia sprawozdania po terminie, przepisy ustawy BIO nie przewidują możliwości zmniejszenia wysokości kary ani uchylenia nałożonej kary pieniężnej - organ zatem nie ma możliwości miarkowania kary. Zgodnie z przepisami ustawy BIO Spółka była obowiązana przekazać Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdanie kwartalne podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy za trzeci kwartał 2018 r. w terminie do dnia 14 listopada 2018 r. Przedmiotowe sprawozdanie zostało nadane w placówce Poczty Polskiej w dniu 31 stycznia 2019 r., a zatem bezspornie nie został dochowany wymagany termin ustawowy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy BIO, który nakazuje wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości w przypadku niezłożenia w określonym terminie sprawozdania kwartalnego. Zdaniem Ministra Spółka, prowadząc działalność gospodarczą, była świadoma ciążącego na niej obowiązku dostarczania kwartalnych sprawozdań. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. akt [...] przy wykonywaniu działalności regulowanej wymaga się, aby przedsiębiorca dołożył staranności jaka winna cechować profesjonalnego uczestnika rynku. Przedsiębiorca zobligowany jest zatem do wypełniania obowiązków, wynikających z obowiązujących przepisów prawa, a także powinien być również świadomy następstw, jakie wiążą się z uchybieniem tym obowiązkom. Wbrew twierdzeniom Spółki, w rozpatrywanej sprawie nie może mieć zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem Spółka nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku dostarczenia sprawozdania kwartalnego w terminie, do czego była zobowiązana na podstawie przepisów ustawy BIO, co skutkuje, zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 tej ustawy, nałożeniem kary w wysokości 5 000 zł. Ustawa BIO nie reguluje kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a wysokość jej określona jest w sposób sztywny, zatem należy stosować przepisy działu IVa k.p.a. Minister uznał, że nie zostały spełnione przesłanki, tj. zaprzestanie naruszenia prawa, poprzez niedostarczenie sprawozdania w terminie oraz znikomość wagi naruszenia prawa. Minister podkreślił fakt, że informacje przekazywane przez podmioty realizujące Narodowy Cel Wskaźnikowy w sprawozdaniach kwartalnych są wykorzystywane w dalszych pracach kontrolnych i statystycznych Dyrektora Generalnego KOWR, którego przepisy ustawy BIO zobowiązują do sporządzania, na podstawie sprawozdań kwartalnych, zbiorczego raportu kwartalnego dotyczącego rynku biokomponentów. Raport ten jest następnie przekazywany do innych organów administracji państwowej, odpowiedzialnych za monitorowanie funkcjonowania rynku biokomponentów, a także podejmowanie decyzji w zakresie koniecznych rozwiązań legislacyjnych. Informacje te przyczyniają się również do wykonywanej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kontroli realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 4a ustawy BIO, Dyrektor Generalny KOWR, na podstawie sprawozdań kwartalnych, o których mowa w ust. 1 i 1b oraz ust. 2b, sporządza zbiorczy raport kwartalny dotyczący wytworzonych oraz importowanych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów i przekazuje go ministrom właściwym do spraw: finansów publicznych, energii, rynków rolnych oraz środowiska, w terminie do 75 dni po zakończeniu kwartału. Opóźnienie o 75 dni nie pozostawało bez wpływu na prace i obowiązki sprawozdawcze Dyrektora Generalnego KOWR, a zatem nie można uznać naruszenia prawa przez Spółkę za znikome. Ponadto przed przekazaniem sprawozdania przez Spółkę, organ podjął już działania mające na celu ustalenie podmiotów objętych obowiązkiem realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego (pismo do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 28 listopada 2018 r. ), a zaległe sprawozdanie zostało dostarczone do siedziby KOWR w dniu 5 lutego 2019 r., tj. dzień przed sporządzeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W niniejszej sprawie Spółka usprawiedliwiła niezachowanie przewidzianego w ustawie BIO terminu do złożenia sprawozdania długotrwałą absencją pracownika odpowiedzialnego za sporządzenie sprawozdania, co nie stanowi okoliczności, która wyłączałaby odpowiedzialność Spółki. Zdaniem Ministra w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy BIO, który wprost nakazuje wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości w przypadku niezłożenia w określonym terminie sprawozdania kwartalnego. Nie ma możliwości odstąpienia od jej wymierzenia ze względu na brak przesłanek wskazanych w art. 189f § 1 k.p.a., jak również miarkowania kary, ponieważ dyrektywy wymiaru kary zawarte w art. 189d k.p.a. nie stosuje się do decyzji związanych, jaką jest zaskarżona decyzja. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art. 30 ust. 1b ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych poprzez uznanie, że Spółka naruszyła przepisy skutkujące obowiązkiem nałożenia na nią kary pieniężnej, pomimo że Spółka należycie wywiązuje się ze wszystkich swoich obowiązków i przedłożyła organowi wszelkie wymagane prawem informacje, o których mowa w w/w przepisie; 2. art. 189f § i pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo iż finalnie Skarżąca przekazała przedmiotowe sprawozdanie, o którym mowa w art. 30 ust. 2b ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych za trzeci kwartał 2018 r., zaś Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa dysponował wszystkimi danymi podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy, w efekcie czego wagę rozpatrywanego naruszenia należało zakwalifikować jako znikome; 3. art. 189d k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności określonych w tej normie prawnej będących obligatoryjnymi dyrektywami wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Przesłanek takich Sąd nie dopatrzył się zarówno w świetle argumentacji skargi, jak i z urzędu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz.U.2019 poz.1155), podmiot realizujący Narodowy Cel Wskaźnikowy jest to każdy podmiot, w tym mający siedzibę lub miejsce zamieszkania poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dokonujący, samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu, wytwarzania, importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych, który: a) rozporządza nimi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej skutkującej trwałym wyzbyciem się paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych lub b) zużywa je na potrzeby własne na tym terytorium, z wyłączeniem przywozu paliw ciekłych przeznaczonych do użycia podczas transportu i przywożonych w standardowych zbiornikach, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym. Na podstawie art. 30 ust. 2b ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, podmioty realizujące Narodowy Cel Wskaźnikowy, które w danym kwartale dokonały samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentów, w tym biokomponentów zawartych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych, lub dokonały rozporządzenia tymi biokomponentami lub zużycia ich na potrzeby własne, są obowiązane do przekazywania, w terminie do 45 dni po zakończeniu kwartału, Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdań kwartalnych, sporządzonych na podstawie faktur VAT lub innych dokumentów zawierających informacje dotyczące: ilości i rodzajów importowanych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów; dostawców poszczególnych rodzajów biokomponentów; ilości i rodzajów importowanych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów, które w danym kwartale zostały rozporządzone lub zużyte na potrzeby własne. W przypadku gdy podmioty realizujące Narodowy Cel Wskaźnikowy, które w danym kwartale nie dokonały ww. czynności, zgodnie z art. 30 ust. 2e ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych są obowiązane do przekazywania, w terminie do 45 dni po zakończeniu kwartału, Dyrektorowi Generalnemu KOWR oświadczeń o niewykonaniu tych czynności. Jak ustalono w toku postępowania Skarżąca jest podmiotem realizującym Narodowy Cel Wskaźnikowy. Zgodnie z przepisami ustawy biokomponentach i biopaliwach ciekłych Skarżąca była obowiązana przekazać Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdanie kwartalne podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy lub oświadczenie za trzeci kwartał 2018 r. w terminie do dnia 14 listopada 2018 r. Przedmiotowe sprawozdanie zostało złożone w dniu 5 lutego 2019 ( data nadania to 31 stycznia 2019 r.), a zatem bezspornie nie został dochowany wymagany termin ustawowy. Opóźnienie wyniosło 75 dni. W niniejszej sprawie stan faktyczny został przez organy obu instancji dokładnie wyjaśniony w oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy, na podstawie którego organy miały pełne podstawy do uznania, że Skarżąca nie wywiązała się z obowiązku wynikającego art. 30 ust. 2e ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych i nie przekazała w ustawowym terminie wymaganego sprawozdania. Z art. 33 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 30 ust. 2b oraz art. 30 ust. 2e ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych wynika, że karze w wysokości 5 000 zł podlega podmiot realizujący Narodowy Cel Wskaźnikowy, który nie złożył w terminie Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdania kwartalnego lub oświadczenia. Wobec naruszenia przez Skarżącą art. 30 ust. 2e ww. ustawy, organ zobowiązany był do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej we wskazanej wysokości. Ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania jej wysokości czy też odstąpienia od nałożenia kary. Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 189f § i pkt 1 k.p.a. oraz art. 189d k.p.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, że waga naruszenia art. 30 ust. 2b ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych była w niniejszej sprawie znikoma, co uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Minister trafnie podkreślił fakt, że informacje przekazywane przez podmioty realizujące Narodowy Cel Wskaźnikowy w sprawozdaniach kwartalnych są wykorzystywane w dalszych pracach kontrolnych i statystycznych Dyrektora Generalnego KOWR, Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 4a ww. ustawy Dyrektor Generalny KOWR, na podstawie sprawozdań kwartalnych, o których mowa w ust. 1 i 1b oraz ust. 2b, sporządza zbiorczy raport kwartalny dotyczący wytworzonych oraz importowanych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów i przekazuje go ministrom właściwym do spraw: finansów publicznych, energii, rynków rolnych oraz środowiska, w terminie do 75 dni po zakończeniu kwartału. Sąd podziela stanowisko organów, że opóźnienie o 75 dni nie pozostawało bez wpływu na terminowość prac i obowiązki sprawozdawcze innych organów państwowych. Z tych samych względów nie miały w niniejszej sprawie znaczenia przesłanki wskazane w art. 189d k.p.a., takie jak waga i okoliczności naruszenia. Kara pieniężna w wysokości 5 000 zł, za samo naruszenie omawianego obowiązku, bez względu na faktyczne skutki tego naruszenia, czy czas trwania tego naruszenia została określona w sposób sztywny. Kara ta ma również dyscyplinować przedsiębiorcę do działań zgodnych z wymogami art. 30 ust. 2b ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych. Wbrew zarzutom skargi należyta staranność przedsiębiorcy obejmuje również nadzór nad swoimi pracownikami w zakresie terminowości wykonywania przez nich obowiązków ustawowych przez Spółkę i odpowiednio szybką reakcję w przypadku dłuższej nieobecności danego pracownika. W tej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że organ miał możliwość miarkowania powyższej kary pieniężnej uwzględniając przesłanki z art. 189d k.p.a. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.