VI SA/Wa 2255/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant st. ref. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2021r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej przez H. K. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), jest decyzja z [...] czerwca 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "organ", "Kolegium") nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 731, dalej: "K.p.a.") art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018, poz. 570), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], o odmowie zmiany decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...], w części dotyczącej pkt. 8, tj. odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. al. [...] w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego o powierzchni 80,00 m2 w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], Prezydent [...] zezwolił Stronie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. al. [...] o powierzchni 80,00 m2 od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. i umieszczenie w nim kiosku handlowego oraz odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. al. [...] o powierzchni 80,00 m2 od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. pod przedmiotowy kiosk handlowy (pkt 8). Decyzja stała się ostateczna [...] stycznia 2020 r. Organ wyjaśnił dalej, że wnioskiem z [...] października 2020 r. Strona wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. al. [...] w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego o powierzchni 80,00 m2 w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2023 r. Pismem z [...] stycznia 2021 r. oraz pismem z [...] lutego 2021 r. Strona sprecyzowała ww. wniosek z [...] października 2020 r., wnosząc o zmianę decyzji z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w części odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. al. [...] w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego o powierzchni 80,00 m2 w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. Organ dodał, że jako uzasadnienie wskazano zmianę opinii Urzędu [...] Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z [...] grudnia 2020 r., dopuszczającej warunkowo funkcjonowanie kiosku do końca 2023 r. SKO wskazał następnie, że decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Prezydent [...], na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił zmiany decyzji z [...] stycznia 2020 r. wskazując, że względy handlowe nie mogą być przesłanką uzasadniającą umieszczenie w pasie drogowym obiektu handlowego, miejscem do prowadzenia tego typu lokali winny być partery budynków lub miejsca przeznaczone pod zabudowę handlową lub handlowo - usługową. Rozpatrując odwołanie od decyzji I instancji SKO wskazało, że przewidziany w art. 155 K.p.a., tryb wzruszenia decyzji ostatecznej nie jest tym, któremu należałoby przypisywać zdolność do merytorycznej, ponownej weryfikacji prawidłowości podjętego uprzednio rozstrzygnięcia, które uzyskało przymiot ostateczności. Istotą postępowania prowadzonego przez organ w trybie art. 155 K.p.a., jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Badanie jednak interesu społecznego i słusznego interesu strony, który miałby za tym przemawiać nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. SKO dodał, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w tym przepisie uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron postępowania. Organ wskazał, że w ocenie Strony za zmianą decyzji z [...] stycznia 2020 r. przemawia opinia (jej zmiana) Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta Urzędu [...] z [...] grudnia 2020 r., zgodnie z którą dopuszcza się warunkowo i jednorazowo ewentualne przedłużenie możliwości funkcjonowania kiosku handlowego do końca 2023 r. Organ podkreślił, że opinia Biura Architektury i Planowania Przestrzennego została wydana po uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję z [...] stycznia 2020 r., a zatem w postępowaniu zwykłym nie stanowiła materiału dowodowego. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a., może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory, a przedmiotem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". Przyjęcie stanowiska, według którego, w postępowaniu opartym na art. 155 K.p.a., możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego skutkowałaby utożsamieniem właściwości tego nadzwyczajnego trybu postępowania w stosunku do ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym. Organ dodał, że Strona pomija okoliczność, że nie tylko opinia Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta Urzędu [...] przesądzała o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, ale również opinia Zarządu Zieleni [...] z [...] listopada 2019 r., zgodnie z którą zaopiniowano pozytywnie funkcjonowanie kiosku w pasie drogowym ul. [...] w rej. al. [...] do 31 grudnia 2020 r. w związku z objęciem ul. [...] projektem pn.: "Koncepcja aranżacji zieleni wzdłuż ulic wraz z projektem wykonawczym nasadzeń i towarzyszących im zmian w granicach pasów drogowych wybranych ulic w [...]". Tym samym za zmianą decyzji w ramach art. 155 K.p.a., nie przemawia interes społeczny. SKO dodało, że decyzja Prezydenta [...] z [...] stycznia 2020 r. nie mogła również ulec zmianie w trybie art. 155 K.p.a., bowiem nie była decyzją ostateczną na mocy której strona nabyła prawo w części, jaka była objęta wnioskiem Strony z [...] października 2019 r. tj. w zakresie pkt 8 - odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. al. [...] w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego o powierzchni 80,00 m2 w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. W tym zakresie decyzja z [...] stycznia 2020 r. była niekorzystna dla strony gdyż nie uwzględniała jej wniosku o zajęcie pasa drogowego, a zatem nie przyznawała jej prawa, o które wnioskowała w postępowaniu administracyjnym zakończonym jej wydaniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając decyzję SKO z [...] czerwca 2021 r. w całości, wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie i zmianę decyzji I instancji. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie przez organ i niepodjęcie z urzędu i na wniosek Skarżącej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (nieuwzględnienie pozytywnego dla Strony a zmienionego w stosunku do pierwotnego stanowiska Biura Architektury i Planowania Przestrzennego (BAiPP) - Wydziału Ochrony Krajobrazu) mimo, że organ ten był do tego zobowiązany, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia oraz, że nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu obywatela w trudnym dla przedsiębiorcy okresie pandemii, 2) art. 7a K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy istniały w sprawie wątpliwości (opisane na korzyść Skarżącej w stanowisku BAiPP), i które nie zostały rozstrzygnięte na korzyść Strony, 3) art. 7b K.p.a., poprzez jego niezastosowanie - polegające na braku uwzględnienia zasady współdziałania ze sobą organów administracji publicznej w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mimo, że zarówno ZDM w [...] jak i opiniujące w tej sprawie BAiPP i Wydział Architektury dzielnicy [...] działają w imieniu Prezydenta [...], 4) art. 77 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie tj. nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w prowadzonym postępowaniu poprzez nieuwzględnienie pozytywnego a kluczowego dla Strony stanowiska Biura Architektury i Planowania Przestrzennego - Wydziału Ochrony Krajobrazu, 5) art. 155 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie zmiany decyzji organu, który ją wydał w sytuacji, gdy przepisy szczególne nie stały w sprzeczności z możliwością jej zmiany i gdy przemawiał za tym słuszny interes strony a także interes społeczny, 6) art. 39 ust. 3 u.d.p., poprzez jego niezastosowanie tj. brak uwzględnienia szczególnie uzasadnionego przypadku tj. trwającego od marca 2020 r. okresu pandemii - mającego zasadniczy wpływ na możliwości funkcjonowania pawilonu handlowego w przedmiotowej lokalizacji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację uzasadniającą podniesione zarzuty wskazując na wieloletnie funkcjonowanie przedmiotowego kiosku w spornym miejscu, na zamiar dostosowania się do postanowień decyzji z [...] stycznia 2020 r., co jednak zostało zniwelowane wybuchem w połowie marca 2020 r. Pandemią koronawirusa i wprowadzonym stanem zagrożenia epidemicznego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja, jak również decyzja I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji I instancji jest art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie Skarżąca wniosła o zmianę decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2020 r., w części dotyczącej pkt. 8, tj. odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. al. [...] w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego o powierzchni 80,00 m2 w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. Decyzją tą Prezydent [...] również zezwolił Skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. al. [...] o powierzchni 80,00 m2 od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. i umieszczenie w nim ww. kiosku handlowego. Na mocy powyższej decyzji, która stała się ostateczna, Skarżąca nabyła prawo zajęcia pasa drogowego w powyższej lokalizacji we wskazanym okresie, co oznacza, że odmowa w tej samej decyzji zgody na zajecie pasa drogowego w kolejnym okresie oznacza w istocie zobowiązanie Strony do usunięcie przedmiotu zajęcia pasa drogowego. Organ I instancji prawidłowo więc uznał, że art. 155 K.p.a., może stanowić podstawę wniosku Skarżącej o zmianę tej decyzji, pomimo, że wniosek dotyczył tej części decyzji, w której organ odmówił Skarżącej zajęcia pasa drogowego w powyższej lokalizacji we wskazanym okresie. Odnosząc się do meritum sprawy, Sąd zauważa, że Kolegium przedstawiło w zaskarżonej decyzji prawidłowe rozważania teoretyczny dotyczące charakteru prawnego nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej, jakim jest zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. oraz zakresu postępowania jakie może przeprowadzić organ w tym trybie. Nie można zatem zaprzeczyć, że trybu uregulowanego w tym przepisie nie można traktować jako służącego ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Nie ulega też wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a., może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych uchylaną lub zmienianą decyzją organu, a nie kwestii nowych, zmiana zatem może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy głównej, rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym decyzją ostateczną. Istotą natomiast postępowania w omawianym trybie jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Przy czym, badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Przyjmując powyższe założenia teoretyczne SKO doszło do wniosku, że Skarżąca poprzez złożony wniosek z [...] października 2020 r., zmodyfikowany w kolejnych pismach, dążyła do ponownego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy zakończonej decyzją ostateczną z [...] stycznia 2020 r. SKO doszło do powyższego wniosku na podstawie – jak należy wnosić z argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – powołania się przez Skarżącą na nową opinię z [...] grudnia 2020 r. Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta Urzędu [...], zgodnie z którą dopuszcza się warunkowo i jednorazowo ewentualne przedłużenie możliwości funkcjonowania kiosku handlowego do końca 2023 r. Należy jednak zauważyć, że organy obu instancji całkowicie pominęły argumentację Skarżącej podnoszoną w postępowaniu administracyjnym, powtórzonej w skardze na zaskarżoną decyzję SKO. Skarżąca podnosiła mianowicie, że punkt sprzedaży przy ul. [...] w rej. al. [...] prowadzi od ponad 20 lat więc zarówno pracownicy jak i okoliczni mieszkańcy [...] i [...] przyzwyczaili się do tej lokalizacji i oferowanych tam produktów. Skarżąca nie zaskarżała decyzji w tym zakresie z uwagi na fakt, że zamierzała podjąć kroki mające na celu znalezienie innej lokalizacji dla jej działalności. Niestety w połowie marca 2020 r. wybuchała w Polsce i na świecie pandemia koronawirusa, wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego i na mocy rozporządzeń zamknięto większość działalności - w tym Skarżącej. Obroty firmy spadły od marca 2020 r. średnio o kilkadziesiąt procent. Jak podnosiła Skarżąca, nie był to dobry czas na drastyczną zmianę warunków. W tej sytuacji likwidacja pawilonu sprzedaży wyrobów cukierniczych w rejonie skrzyżowania ul. [...] i al. [...], przenoszenie się do innej niepewnej lokalizacji, budowa czy remont nowego obiektu wiązałaby się dla Skarżącej, dla rodziny i pracowników z bardzo dużym ryzykiem, wyrzeczeniami i konsekwencjami, w tym zwolnieniem kilkunastoosobowej załogi pracowników. Skarżąca podkreśliła, że w swoim wniosku złożyła oświadczenie, że wskazany okres (do końca 2023 r.) na zajęcie pasa drogowego jest ostatnim o jaki będzie wnosiła na przedmiotowy teren oraz, że usunie poczynione przez firmę naniesienia w postaci kiosku na własny koszt w uzgodnionym terminie. Sąd zauważa, że Skarżąca nie zakwestionowała zgodności z prawem decyzji ostatecznej Prezydenta [...] z [...] stycznia 2020 r., co miałoby na celu dążenie do ponownego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skarżąca powołała się na nowe okoliczności zaistniałe niezależnie od Skarżącej w skali globalnej, w wyniku których Skarżąca znalazła się w trudnej sytuacji, a z którą ściśle wiąże się przedmiotowa decyzja ostateczna. Sąd stwierdza, że powyższy związek decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2020 r., z zaistniałą trudną sytuacją w której znalazła się Skarżąca na skutek opisanych okoliczności, obligował – w związku z wnioskiem Skarżącej z [...] października 2020 r., zmodyfikowanym w kolejnych pismach – zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji do dokonania analizy czy słuszny interes Skarżącej, lub też interes społeczny w powyższych okolicznościach nie przemawia za zmianą przedmiotowej decyzji, zgodnie z wnioskiem Skarżącej. Organy obu instancji w ogóle nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 155 K.p.a. uzasadniających uchylenie lub zmianę decyzji z [...] stycznia 2020 r. i w konsekwencji nie odniosły się również do argumentacji i okoliczności wskazanych przez Skarżącą, które niewątpliwie powinny być ocenione przez organ pod względem słusznego interesu Strony jak i interesu społecznego. Dopiero na tej podstawie możliwe byłoby podjęcie prawidłowej decyzji w kwestii uchylenia lub zmiany spornej decyzji Prezydenta [...]. Dodać należy, że organy obu instancji powinny również, badając czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 155 K.p.a. uzasadniające uchylenie lub zmianę decyzji z [...] stycznia 2020 r., uwzględnić nową opinię z [...] grudnia 2020 r. Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta Urzędu [...], odnosząc ją do nowej sytuacji w której znalazła się Strona istotnej z punktu widzenia Jej słusznego interesu, jak również interesu społecznego. W ocenie Sądu, Kolegium całkowicie pominęło argumentację Skarżącej i przedstawioną przez nią sytuację w której się znalazła, a także błędnie oceniło znaczenie opinii z [...] grudnia 2020 r. Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta Urzędu [...]. Sąd stwierdza, że organy obu instancji naruszyły art. 155 K.p.a., nie dokonując w istocie rzeczy analizy zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, odmawiając natomiast zmiany decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2020 r., ze względu na przyjęcie, że Skarżąca dąży do ponownego rozpatrzenia jej sprawy zakończonej decyzją ostateczną z [...] stycznia 2020 r. Organy również naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., nie podjęły bowiem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania czy w sprawie interes społeczny lub słuszny interes Skarżącej przemawia za zmianą spornej decyzji, nie zebrały bowiem i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie tej kwestii, przyjmując natomiast, że Skarżąca dąży do ponownego rozpatrzenia jej sprawy zakończonej decyzją ostateczną z [...] stycznia 2020 r. Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącej organ przeanalizuje sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 155 K.p.a., uwzględniając całość argumentacji Skarżącej w tym opinię z [...] grudnia 2020 r. Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta Urzędu [...], odnosząc ją do wskazanych przez Skarżącą okoliczności. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 209 tej ustawy, w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).