VI SA/Wa 2258/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A.R. i K.R. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej jako: organ I instancji) z [...] maja 2016 r., nr [...], odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] (dz. ew. [...] z obrębu [...]) i umieszczenia w nim tymczasowego pawilonu handlowego wolnostojącego o pow. [...] m2 wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym o powierzchni rzutu poziomego [...] m2 w pozostałych elementach pasa drogowego, w okresie od [...] grudnia 2014 r. do [...] marca 2015 r. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z [...] listopada 2014 r. skarżący wystąpili do organu I instancji o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] w celu umieszczenia w nim obiektu budowlanego, określając rodzaj obiektu jako: istniejący budynek wolnostojący z przyłączami oraz zakreślając okres zajęcia pasa: od [...] grudnia 2014 r. do [...] marca 2015 r. Decyzją z [...] maja 2016 r. organ I instancji odmówił wnioskodawcą udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w zakresie wskazanym we wniosku. W uzasadnieniu wskazałł, że od [...] marca 2010 r. dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego [...], zatwierdzony uchwałą Rady [...] z [...] stycznia 2010 r. nr [...], który w § 8 ust. 5 pkt. 3 ustala zasady kształtowania przestrzeni publicznej, zakazując na terenach ulic oraz ciągów pieszych realizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem kiosków z prasą i artkułami drobnymi oraz kwiatami, realizowanych jako obiekty nie związane trwale z podłożem, o pow. zabudowy nie większej niż 30 m2, sytuowanych wyłącznie w rejonach przystanków autobusowych oraz ważniejszych skrzyżowań ulic w sposób nieograniczający widoczności na skrzyżowaniu. Pawilon stron usytuowany jest w sąsiedztwie pasa drogowego [...]- jednej z głównych ulic [...], w obszarze eksploatowanym w krajobrazie miasta. W przedmiotowym pawilonie prowadzona jest sprzedaż alkoholu 24h/dobę. W ocenie organu, rodzaj prowadzonej działalności, nie daje podstaw do uznania, że dalsze funkcjonowanie pawilonu jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Nadmienił, że dysponuje skargami okolicznych potwierdzających, że funkcjonowanie pawilonu sprzyja zakłócaniu ciszy nocnej oraz wiąże się ze spożywaniem przez klientów sklepu alkoholu w miejscu publicznym. Zdaniem organu powyższe uzasadnia odmowę wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ich ocenie zaskarżona decyzja nie zawiera wystarczającego wyjaśnienia podstawy prawnej jej wydania. Wskazany w decyzji § 8 ust. 5 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego nie usprawiedliwia wydania decyzji odmownej. Podkreślił, że przepis ten obowiązuje od 25 marca 2010 r. tymczasem pawilon istnieje w pasie drogowym od 1998 r. , a co za tym idzie nie może go dotyczyć. W ich ocenie uznaniowy charakter decyzji nie oznacza dowolności w orzekaniu o zezwoleniu na zajęcie fragmentu pasa drogowego, bowiem decyzja w tym przedmiocie musi zawierać logiczną i przekonującą ocenę materiału dowodowego, wyrażającą interes strony w zestawieniu z interesem społecznym wyprowadzoną na gruncie zastosowanej normy prawnej. Samo stwierdzenie organu, że wobec prowadzenia w pawilonie nadal sprzedaży alkoholu, słuszne jest wydanie decyzji odmawiającej zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego, świadczy o podjęciu decyzji w sposób arbitralny, bez rozważenia stanu prawnego i faktycznego sprawy z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz art. 7, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podnieśli ponadto, że organ posiada wiedzę o uzyskaniu przez najemcę lokalu koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych oraz jest w posiadaniu pisma zawierającego wyjaśnienia Biura Architektury i Planu Przestrzennego z [...] grudnia 2010 r., w którym wskazano, że "przez artykuły drobne należy rozumieć artykuły o niewielkich gabarytach umożliwiających przechowywanie w kioskach z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego np. koncesji, zgody, pozwolenia". Podnieśli jednocześnie, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia dla twierdzeń organu, jakoby klienci kiosku zakłócali ciszę nocną, czy spożywali alkohol w miejscu publicznym. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2016 r. W ocenie organu, wykładnia art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej udp) wskazuje, że dla udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek negatywnych jakimi są: brak zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i substancji drogi, oraz przesłanki pozytywnej jaką jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku, przy czym wykazanie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku leży po stronie wnioskodawcy. W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie wykazali, dlaczego uważają, że funkcjonowanie w tym miejscu sklepu prowadzącego sprzedaż alkoholu jest tak ważne i doniosłe, żeby dawało podstawę do odstąpienia od zasady ogólnej nielokalizowania sklepów (pawilonów handlowych) w pasach drogowych. Organ podzielił stanowisko skarżących, zgodnie z którym plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy prawnej decyzji o udzieleniu zezwolenia bądź odmowie udzielenia zezwolenia na umieszczenie określonego obiektu w pasie drogowym. Wskazał jednak, iż w jego ocenie, regulacje zawarte w planie (jak np. regulacje dotyczące zagospodarowania ulic i ciągów pieszych, zawarte w § 8 ust. 5 planu), mogą stanowić wartościowy materiał dowodowy i wartościową wskazówkę w procesie ustalenia, czy możliwe jest wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego przez obiekt określonego rodzaju, czyli przy wykładni art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 3 udp. Odnosząc się do przywołanego przez skarżących pisma Biura Architektury i Zagospodarowania Przestrzennego z [...] grudnia 2010 r. organ wskazał, że stanowi ono jedynie pogląd osoby je podpisującej i nie stanowi dla organu dokumentu wiążącego w jakimkolwiek zakresie. Podniósł, ż nie podziela poglądu skarżących oraz autora pisma, sugerującego, że kiosk prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych można utożsamiać z pojęciem: kiosk z prasą i artykułami drobnymi oraz kwiatami. Zdaniem organu wskazany przepis ustanawia wyjątek dla kiosków sprzedających jednocześnie prasę i artykuły drobne oraz kiosków sprzedających kwiaty. Odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz praktyki organu wskazał, że każdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne. Strona nie może wywodzić dla siebie żadnych uprawnień z faktu założenia wniosku, czy też okoliczności uprzedniego uzyskania zezwolenia. Podstaw do wydania nowego zezwolenia nie daje ponadto fakt poniesienia przez wnioskodawcę znaczących nakładów na wzniesienie czy utrzymanie swojego obiektu znajdującego się w pasie drogowym. Organ zaznaczył, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektu niedrogowego (np. pawilonu) zawsze ma charakter czasowy, a w decyzji nakłada się warunek usunięcia obiektu po wygaśnięciu okresu zezwolenia. W ocenie organu, fakt posiadania przez wnioskodawcę jakiejkolwiek koncesji lub zezwolenia związanego z obiektem, który znajduje się w pasie drogowym, nie rodzi po stronie zarządcy drogi obowiązku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Rolą organu jest natomiast zbadanie zaistnienia przesłanki art. 39 ust. 3 udp. Jak podkreślił organ, w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie wykazali istnienia takiej przesłanki, natomiast organ odwoławczy nie dopatrzył się jej istnienia z urzędu. Powyższe przesądza o prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji Wskazaną na wstępie decyzję skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Organowi zarzucali naruszenie przepisów prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że prowadzona w przedmiotowym pawilonie sprzedaż nie dotyczy artykułów drobnych, na których dystrybucję zezwalają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu rejonu Starego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady [...] nr [...] w dniu [...]stycznia 2010 r. 2. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do treści zaskarżonej decyzji Prezydenta [...], tj. wyłączenia możliwości zastosowania § 8 ust. 5 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszącego się do "realizacji obiektu budowlanego", czyli jego budowy, w sytuacji zrealizowania pawilonu handlowego w tym miejscu w 1998 r., 3. art. 39 ust. 3 udp poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie, pomimo istnienia przesłanek do wydania zezwolenia z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku uprawniającego do wydania decyzji korzystnej dla skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa na wniosek skarżącego, przy braku żądania organu przeprowadzenia rozprawy, została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznana w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron, w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej pod tymczasowy pawilon wolnostojący o pow. [...] m2 wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym. U podstaw tego rozstrzygnięcia legło ustalenie, że miejsce posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego jest objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z [...] stycznia 2010 r., nr [...]. W myśl § 8 ust. 5 pkt 3 ww. planu na terenach ulic i ciągów pieszych ustala się zakaz realizacji obiektów budowlanych, innych niż wymienione w pkt 3 omawianego przepisu, z wyjątkiem kiosków z prasą i artykułami drobnymi oraz kwiatami, realizowanych jako obiekty niezwiązane trwale z podłożem, o powierzchni zabudowy nie większej niż 30 m2, sytuowanych wyłącznie w rejonie przystanków autobusowych oraz ważniejszych skrzyżowań ulic w sposób nie ograniczający widoczności na skrzyżowaniu. W sprawie bezspornym jest, iż pawilon skarżących usytuowany jest w pasie drogowym ul. [...] (dz.ew. nr [...] w obrębie [...]) w sąsiedztwie pasa drogowego [...] – jednej z głównych ulic [...] oraz, że w pawilonie prowadzona jest sprzedaż alkoholu 24h/dobę. Powyższe oznacza, że wnioskowany pas drogowy objęty jest zakazem określonym w § 8 ust. 5 pkt 3 miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego [...]. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wnioskowane przez skarżących zezwolenie na umieszczenie pawilonu handlowego wraz z przyłączem w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] lipca 2014 r. objęte jest tym zakazem. Tym samym, wnioskowane zamierzenie, jako sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie ma racji bytu. Bez znaczenia jest tutaj podnoszona przez skarżących okoliczność wcześniejszego wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, czy też uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu bez ograniczeń, a także zezwolenie na lokalizację przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej. W ocenie Sadu w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie powinien budzić wątpliwości zakres postępowania wyjaśniającego konieczny do rozpatrzenia zgłoszonego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie daje zarządcy prawa do naruszania innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie nim objętym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Taką rangę przyznaje mu wyraźnie ustawodawca w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 2016 r. poz. 778). W związku z tym jest skuteczny erga omnes. Każdy ma obowiązek stosować się do jego ustaleń. W szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być respektowany przez organy administracji publicznej stosujące prawo na obszarze nim objętym, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), także na etapie wydawania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W toku postępowania skarżący podnosili, że prowadzona w przedmiotowym pawilonie działalność polegająca na sprzedaży alkoholu mieści się w pojęciu tzw. artykułów drobnych, na których dystrybucję zezwalają przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Starego [...]. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących. W ocenie Sądu, prowadzona w przedmiotowym pawilonie działalność nie stanowili szczególnie uzasadnionego przypadku, który mógłby usprawiedliwić zajęcie pasa drogowego przez skarżącego na wskazany cel. Racje ma organ podnosząc, że zawarte w miejskim planie zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Starego [...] wyłączenie dotyczące możliwości realizacji na terenie ulic oraz ciągów pieszych obiektów budowlanych, jakim są kioski z pracą i artykułami drobnymi oraz kwiatami, stanowi wyjątek od zasady określanej aktem prawa miejscowego. Już same warunki dodatkowe określające ten wyjątek tj.: lokalizacja kiosku wyłącznie w pobliżu przystanków autobusowych i większych skrzyżowań, pozwala zakładać, iż celem jego wprowadzenia było dopuszczenie lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych trwale z podłożem, służących zaspokojeniu potrzeb pasażerów środków komunikacji publicznej (tj. zakup biletów, prasy czy innych drobnych artykułów). Mając na względzie powyższe, sprzedaż napojów alkoholowych, w ocenie Sądu, nie mieści się w pojęciu artykułów drobnych, o których mowa w § 8 ust. 5 pkt 3 miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Starego [...]. W ocenie Sądu organu prawidłowo zastosował przepisy ustawy o drogach publicznych stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, które były już niejednokrotnie przedmiotem wykładni sądów administracyjnych i nie ma rozbieżności w tym względzie. Przepisy ustawy o drogach publicznych, regulujące kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt 21 ustawy udp, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp, sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (pkt 8 wskazanego artykułu). Środkiem służącym tej ochronie jest ustanowiony w art. 39 ust. 1 udp zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności (m.in.) zabrania się lokalizacji w pasie obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z art. 39 ust. 1 udp wynika więc generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 udp w odniesieniu do obiektów budowlanych (a do takich zalicza się przedmiotowy pawilon), czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wymaga wykazania, że lokalizacja takiego obiektu/urządzenia w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zatem zezwolenie na tę lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zezwolenie takie ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp Raz udzielone zezwolenie nie powoduje bowiem, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Zawsze zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 udp Użyty w art. 39 ust. 3 udp termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został bliżej przez ustawodawcę określony, niemniej jednak nie powinno budzić wątpliwości, że planowanie zamierzenia naruszającego obowiązujący porządek prawny nie może być w ogóle postrzegane w kategorii uzasadnionego przypadku. W warunkach rozpoznawanej sprawy Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń przepisów postępowania. Stan faktyczny sprawy od początku był bezsporny, nie wymaga więc uzupełnienia materiału dowodowego. Ponadto, stan sprawy został należycie wyważony i oceniony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w wyroku.