VI SA/Wa 2259/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] marca 2011 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, na obszarze [...] – rejon j. Termin składania ofert wyznaczono do dnia [...] kwietnia 2011 r. zaś otwarcie ofert zaplanowano na dzień [...] kwietnia 2011 r. Do postępowania zostały złożone 2 oferty: N. w J. i C. w J. W dniu [...] czerwca 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie wymienionego postępowania, prowadzonego w trybie konkursu ofert. Wybrana została oferta złożona przez N. w J. Drugi z oferentów – C. w J. wniosło odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W wyniku jego rozpoznania, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...] oddalającą odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia konkursowego. [...] Oddział Wojewódzki NFZ pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. poinformował C. w J., że od dnia [...] lipca 2011 r. świadczenia z zakresu ratownictwa medycznego będzie wykonywał N. w J. Od decyzji tej C. w J. wniosło odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W wyniku jego rozpoznania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2011 r. oraz uwzględnił odwołanie C. w J. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło C. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej: skarżąca, spółka), zarzucając naruszenie art. 7, 10, 28 i 73 k.p.a., poprzez niedopuszczenie spółki do udziału w postępowaniu odwoławczym na prawach strony, co skutkowało niemożnością zapoznania się z odwołaniem, brakiem czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i niemożnością wypowiedzenia się i zaprezentowania stanowiska, a tym samym rażąco naruszyło interes strony. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, świadczeniodawcy, którzy nie złożyli odwołania od rozstrzygnięcia konkursu, nie posiadają statusu strony w postępowaniu odwoławczym toczącym się w oparciu o przepis art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – cytowanej dalej jako "ustawa o świadczeniach", umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Zawieranie umów o udzielanie świadczeń odbywa się co do zasady, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję (art. 139 ust. 1 i 4 ustawy). Komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania wskazując wybraną ofertę, jeżeli wcześniej nie nastąpiło unieważnienie tego postępowania (art. 151 ust. 1 ustawy). Przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego Oddziału Wojewódzkiego Funduszu (art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach). Od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem Dyrektora właściwego Oddziału Wojewódzkiego Funduszu (ust. 4 wymienionego przepisu). Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu (ust. 6). Zgodnie z ust. 7 art. 154 ustawy o świadczeniach w przypadku uwzględnienia odwołania przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach (przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań, jeżeli uprzednio prowadzone postępowanie w trybie konkursu ofert zostało unieważnione, a szczegółowe warunki postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są takie same jak w konkursie ofert i w postępowaniu tym biorą udział świadczeniodawcy wskazani w art. 145). Od decyzji Prezesa Funduszu świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach). Z powołanych przepisów wynika, że postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego. Podmiot prowadzący to postępowanie - Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jedynie na mocy konkretnych przepisów tej ustawy wydaje decyzje administracyjne (art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach). Niewątpliwie więc postępowanie prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji (por. przykładowo postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2007 r. wydane w sprawie II GSK 330/06, czy wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. w sprawie II GSK 186/06). W konsekwencji do postępowania toczącego się na skutek wniesionego odwołania mają zastosowanie zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga C. Sp. z o. o. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...], którą uchylono decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...] nieuwzględniającą odwołania C. w J. od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, na obszarze [...] – rejon j. Zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia została wydana na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie prowadzone w reżimie cywilnoprawnym w niniejszej sprawie, jak wynika z niespornego stanu faktycznego, zakończyło się wybraniem w konkursie ofert oferty N. (skarżącej). Poza sporem w sprawie pozostaje również okoliczność, iż to C. w J. złożyło odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia i w jego wyniku zapadła decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2011 r. oraz zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. została podjęta w oparciu o art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Adresatem obydwu decyzji było C. w J., a nie podmiot skarżący. C. w J. składając odwołanie od rozstrzygnięcie postępowania konkursowego do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia rozpoczęło odrębne postępowanie administracyjne, którego stroną był tylko podmiot składający to odwołanie. Skarżące C. w J. w swojej skardze na powyższą decyzję zarzuciło jej naruszenie art. 7, 10, 28 i 73 k.p.a., poprzez niedopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu odwoławczym na prawach strony co skutkowało niemożnością zapoznania się z odwołaniem, brakiem czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i niemożnością wypowiedzenia się i zaprezentowaniu stanowiska przez skarżącą, co w jej ocenie narusza rażąco interes strony. Jak przesądził w swoim wyroku II GSK 821/10 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na treść art. 50 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma interes prawny. Z powyższego wynika wprost zależność legitymacji do wniesienia skargi od posiadania interesu prawnego, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być wywodzony nie tylko z przepisów prawa materialnego, ale i prawa procesowego oraz ustrojowego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd NSA, że z brzmienia art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wywieść należy, że w kręgu podmiotów, którym przysługują środki odwoławcze, ustawodawca umieścił świadczeniodawców posiadających interes prawny, swoisty o tyle, że musi dojść do jego uszczerbku i to wskutek naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Zauważyć trzeba, że w myśl art. 132 ustawy o świadczeniach, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawarta pomiędzy świadczeniodawcą, a Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego Funduszu (ust. 1), która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale (ust. 2). W świetle przytoczonych regulacji (art. 132 i 152) niewątpliwie zatem uszczerbek interesu prawnego wystąpi po stronie świadczeniodawcy, który nie został wybrany do udzielania świadczeń. Z tego względu oczywiste jest, że posiada on legitymację do wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania ofertowego (art. 154 ust. 1) - celem skontrolowania w postępowaniu administracyjnym, czy niekorzystne rozstrzygnięcie nie jest wynikiem naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzenia tego postępowania. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie skarżąca miała interes prawny w niniejszym postępowaniu, gdyż została wybrana do udzielania świadczeń, a tymczasem w wyniku uwzględnienia odwołania przez Prezesa NFZ nie doszło do zawarcia z nią umowy o te świadczenia. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny skoro ustawodawca wprowadził możliwość kontroli w postępowaniu administracyjnym cywilnoprawnych rozstrzygnięć, to o tym, czy w wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy, świadczeniodawca uzyskał prawo do zawarcia tej umowy decyduje nie tylko rozstrzygnięcie postępowania (art. 151 ust. 1), ale i wynik postępowania odwoławczego. Konkludując, dla oceny legitymacji skargowej - w rozumieniu art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach - nie ma znaczenia, czy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy wniósł odwołanie. Istotne jest jedynie to, czy w wyniku postępowania odwoławczego interes prawny świadczeniodawcy - z punktu widzenia jego uprawnień do zawarcia umowy - doznał uszczerbku. Mając na względzie powyższe, ustalenia wymaga, czy interes prawny świadczeniodawcy, w kontekście jego uprawnienia do zawarcia umowy, doznał uszczerbku w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wymaga zatem ustalenia, czy omawiane postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku płatnika skarżącej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (szerzej M. Bogusz: Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 22, a także T. Woś: Postępowanie sądowo - administracyjne, Warszawa 1996, s. 105 i nast.). Interes prawny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw, a prowadzonym postępowaniem. W wyroku z dnia 13 marca 2001 r. sygn. akt I SA 2312/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Uznanie przez organ danego podmiotu za stronę postępowania, nie czyni go taką stroną, jeżeli nie spełnia on przesłanek art. 28 k.p.a.". W świetle wykształconego na gruncie art. 28 k.p.a. orzecznictwa administracyjnego pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r. I SA 1326/93 oraz wyrok NSA z 15 października 1998 r. III SA 955/97). Zatem, podstawowe znaczenie dla kwestii, czy ktoś jest stroną, ma ocena, czy zainteresowany ma "interes prawny" w załatwieniu sprawy, nie zaś jedynie interes faktyczny. O ocenie interesu prawnego nie decyduje wewnętrzne przekonanie danej osoby, lecz przepis prawa materialnego, w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 r., III SA 4729/97). Wymaga także podkreślenia, że istotą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa - oczywiście nie tylko do prawa administracyjnego, ale za każdym razem norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - norma, której treść można do końca ustalić. Jaki wskazał wyroku z dnia 26 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA 4639/2002, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego (lub obowiązku) dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Podobnie utrwalony pogląd doktryny na temat istoty instytucji strony głosi, iż postępowanie dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby nie tylko wówczas, gdy związane jest z tą osobą, ale także wtedy, gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/2005), a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym postępowaniu. Rozpatrując kwestie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu należy podkreślić, ze skarżąca wygrała konkurs ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2015 r. w rodzaju ratownictwo medyczne, w zakresie świadczenia udzielane przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze [...] – rejon j. Biorąc powyższe pod rozwagę należy uznać, że skarżąca miała również status strony w postępowaniu odwoławczym, gdyż należy go wywieść z normy ustawy o świadczeniach, Dział VI postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. Interes prawny wynika, jak już wyżej wskazano z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Przyjąć należy, iż strona która brała udział w postępowaniu w części niejawnej konkursu, z pewnością ma interes prawny przejawiający się w możliwości zawarcia umowy w przedmiocie udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. Treścią pojęcia interesu prawnego jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Do cech tego interesu należy to, że jest on konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. W niniejszej sprawie bazując na pojęciu interesu prawnego, stwierdzić należy, że skarżąca na skutek wniesionego odwołania przez uczestnika postępowania, mogła przestać być podmiotem stosunku prawnego, uprawniającego ją do udzielania z dniem 1 lipca 2011 r. świadczeń opieki zdrowotnej. Tak więc skarżąca miała interes prawny, a co za tym idzie, przymiot strony w postępowaniu odwoławczym. W tym miejscu należy wskazać, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Tak więc zachodzi tu przesłanka do wznowienia tego postępowania, a w wypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, Sąd zobligowany jest, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – p.p.s.a., uwzględnić skargę. Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności uchylonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie odwoławcze z udziałem skarżącej, która jest stroną tego postępowania, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.