VI SA/Wa 226/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi L. D. i M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego) oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], którym odmówiono L. D. i M. D. (zwanych dalej "stroną skarżącą", "skarżącymi") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia im kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Do wydania niniejszych postanowień doszło w następującym sanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł w przedmiocie wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzja została prawidłowo doręczona stronom w dniu [...] grudnia 2014 r. W dniu [...] lutego 2015 r. skarżący złożyli odwołanie od ww. decyzji, natomiast pismem z dnia [...] lutego 2015 r. wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia powyższego odwołania od decyzji. Rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wskazał w uzasadnieniu, że nie zostały spełnione przesłanki wskazane w przepisie art. 58 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy (tj. istnienia przesłanki wskazanej w przepisie art. 58 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Postanowienie to doręczono stronom w dniu [...] maja 2015 r. Następnie strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie swym opisała stan faktyczny sprawy, wskazując na uchybienia po stronie Zarządu Dróg Miejskich, jak również wskazała, że uchybienie terminowi nie było jej winą, zaś "prośbę o przywrócenie terminu skierowała (...) także natychmiast po dowiedzeniu się o swoich prawach". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając wniosek uznało, że rozstrzygnięcie wydane w I instancji jest prawidłowe, zaś argumentacja zawarta w jego uzasadnieniu trafna. Organ uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wskazał, że decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Prezydenta [...] została doręczona stronie skarżącej w dniu [...] grudnia 2014 r. Dowodem na to są zwrotne potwierdzenia odbioru z właściwymi adnotacjami i datownikami, na których strona skarżąca potwierdziła osobiście odbiór przesyłki w ww. dniu; dokument ten potwierdza prawidłowość doręczenia przesyłki. Doręczona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o terminie do złożenia odwołania. Dlatego tez organ analizując niniejszą sprawę uznał, że strona skarżąca została prawidłowo pouczona o swoich uprawnieniach i nie musiała w żaden inny sposób "dowiadywać się o swoich prawach". Ponadto organ podkreślił, że ostatnim dniem do wniesienia odwołania był dzień [...] grudnia 2014 r. Tymczasem odwołanie zostało nadane w dniu [...] lutego 2015 r., a zatem po upływie terminu do wniesienia odwołania. Dopiero sześć dni później, tj. w dniu [...] lutego 2015 r., strona skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia powyższego odwołania od decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, mając na względzie treść przepisu art. 58 kpa wniosek strony skarżącej nie został złożony prawidłowo, tj. jednocześnie z odwołaniem. Niezależnie od tego organ wyjaśnił, że strona skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła braku swej winy w uchybieniu terminu - decyzję z prawidłowym pouczeniem odebrano osobiście, nie zaszły po jej doręczeniu żadne okoliczności niezależne od woli stron, które uniemożliwiłyby złożenie odwołania w tej sprawie. Następnie strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności braku wnikliwej i rzetelnej oceny materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie takich jak odpis świadectwa pracy Pani H. K., pracownika strony skarżącej, która przed śmiercią była w posiadaniu dokumentów w niniejszej sprawie, a z uwagi na tragiczną śmierć nie przekazała dokumentów pracodawcom a okoliczności te uzasadniały brak możliwości wcześniejszego złożenia stosownego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, co więcej, brak dokonania analizy, czy faktycznie stronie skarżącej zostało wysłane postanowienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2014 roku, które miało zostać wysłane stronom w lipcu 2014 roku, którego zgodnie z oświadczeniem stron skarżącej nigdy nie dostali, wobec czego nigdy nie mieli możliwości faktycznego udziału w sprawie i nie mieli pełnej wiedzy (biorąc jeszcze pod uwagę fakt, iż zmarł pracownik który zajmował się sprawami administracyjnymi) o tym, czego miałaby dotyczyć decyzja z dnia [...] listopada 2014 roku wydana przez Prezydenta [...] nr [...];  2. art. 58 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której strona skarżąca uprawdopodobniłaby, że uchybienie nastąpiło bez jej winy, gdyż wszelka dokumentacja w przedmiotowej sprawie znajdowała się w posiadaniu pracownika Pani H. K., która nieoczekiwanie zmarła a stronie skarżącej nigdy nie zostało prawidłowo doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2014 roku, wobec czego strona skarżąca miała znaczne trudności z ustaleniem czego dotyczy decyzja, gdzie znajduje się dokumentacja i niezwłocznie po ustaleniu, czego dotyczy przedmiotowa decyzja z dnia [...] listopada 2014 roku i złożyła odwołanie w dniu [...] lutego 2015 roku, w dniu powzięcia informacji na temat sprawy a zaledwie na sześć dni po złożeniu uzupełniła odwołanie przesyłając wniosek o przywrócenie terminu, to jest zachowała 7 dniowy termin do złożenia wniosku; 3. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji zamiast uchylenia postanowienia i orzeczenia co do istoty sprawy przez wzgląd na w/w zarzuty, które dotyczą również postanowienia organu I instancji. Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a, c ppsa uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie przywrócenia stronie skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 t.j. ze zm.) odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W przypadku, gdy decyzja organu administracji publicznej jest doręczana stronom, warunkiem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania jest prawidłowe doręczenie decyzji stronie. O uchybieniu terminu do wniesienia odwołania można mówić tylko wówczas, gdy termin w ogóle rozpoczął swój bieg. W niniejszej sprawie organ uznał, że decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. została stronie skarżącej doręczona prawidłowo i odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uznając, że strona skarżąca nie wykazała żadnej z przesłanek przewidzianych w przepisie art. 58 kpa. Strona skarżąca wskazywała natomiast, że uchybienie terminu wynikało z nagłej śmierci pracownika i braku możliwości zajęcia się wszystkimi sprawami. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r. została doręczona stronie skarżącej w dniu [...] grudnia 2014 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych). Strona skarżąca nie kwestionuje prawidłowości doręczenia tej decyzji i Sąd również podzielił stanowisko organu, że decyzja została doręczona zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została odebrana osobiście przez stronę skarżącą. W dniu [...] lutego 2015 r. strona skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, natomiast pismem z dnia [...] lutego 2015 r. wniesiony został wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 k.p.a.). Z przepisów tych wynika, że przywrócenie terminu może nastąpić, gdy spełnione zostaną łącznie cztery przesłanki: 1) zainteresowany uprawdopodobni brak swojej winy w uchybieniu terminu; 2) zainteresowany wniesie prośbę o przywrócenie terminu; 3) zachowany zostanie termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu (siedem dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, który jest nieprzywracalny); 4) zainteresowany dopełni wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której został ustanowiony przywracalny termin. Z treści powołanego przepisu wynika, że to strona powinna uwiarygodnić swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w terminowym dokonaniu czynności była od niej niezależna. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy wykazane zostanie, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu odpowiedniego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenie terminu usprawiedliwia więc zaistnienie obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez nią należytej (odpowiedniej) staranności w prowadzeniu własnych spraw, udaremniły dokonanie czynności w terminie. Z treści art. 58 k.p.a. wynika ponadto, że osoba zainteresowana przywróceniem terminu powinna nie tylko uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, ale jednocześnie zachować siedmiodniowy, nieprzywracalny termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, liczony od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, dopełniając przy tym czynności, dla której określony był termin. Stanowi o tym wprost przepis art. 58 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że strona skarżąca nie spełniła warunku uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, nie przedłożyła wniosku o przywrócenie terminu w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz nie dopełniony został wymóg złożenia wniosku o przywrócenie terminu wraz z dopełnieniem czynności do której się on odnosi. Zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, stanowisko to jest prawidłowe. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca jako okoliczność mającą uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu powołała śmierć pracownika odpowiedzialnego za prowadzenie postępowania w zakresie zajęcia pasa drogowego. Jak podkreślono to powyżej, to na stronie zainteresowanej, a nie organie, ciąży obowiązek uwiarygodnienia, że dochowała ona należytej staranności w sprawie, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku. Nie można więc, wbrew stanowisku strony skarżącej, wymagać od organu, aby prowadził postępowanie w kierunku wyjaśnienia przyczyny uchybienia terminu przez stronę zainteresowaną. Zdaniem Sądu, nie mogą też stanowić o braku winy w dopełnieniu wymogów procesowych nieprawidłowości organizacyjne jednostki organizacyjnej oraz zaniedbania jej pracowników (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2001r., sygn. akt IV SA 1340/99). O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić, gdy osoba nie mogła dopełnić obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu odpowiedniego w danych warunkach wysiłku. Tymczasem strona skarżąca ponosi skutki uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, które wynikły nie tylko bezpośrednio z jej winy, ale również tych, które powstały z winy jej pracowników czy osób, którymi się posłużyła. Zatem uchybienia tych podmiotów wprost obciążają stronę, której praw i obowiązków dotyczy postępowanie administracyjne. Dlatego też nie można uznać w przedmiotowej sprawie, że niedotrzymanie terminu do wniesienia odwołania było spowodowane zdarzeniami nadzwyczajnymi, niezależnymi od woli i wiedzy strony skarżącej. Prawidłowe jest więc stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że wskazane przez stronę okoliczności dotyczące braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania nie były spowodowane zdarzeniami nadzwyczajnymi niezależnymi od jej woli. Przyczyna niedotrzymania terminu wynika wyłącznie z niedbalstwa strony skarżącej. Istotny jest bowiem fakt, że decyzje organu I instancji doręczono skarżącym, którzy odebrali ją osobiście w dniu [...] grudnia 2014 r., a śmierć pracownika (zakończenie stosunku pracy) miał miejsce [...] kwietnia 2014 r., co wynika z załączonego świadectwa pracy. Tym samym przedstawione przez stronę skarżącą okoliczności nie uwalniały strony skarżącej od winy w niezachowaniu terminu. Błędne jest zatem przekonanie strony skarżącej, że działanie (zaniechanie) zatrudnionego pracownika nie obciąża strony i usprawiedliwia uchybienia terminowi. W ocenie Sądu należy w sposób zdecydowany podkreślić, że w sprawie niniejszej strona skarżąca powołuje okoliczności uprawdopadabniające przywrócenie terminu (śmierć pracownika), które istniały na kilka miesięcy przed wydaniem decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej skarżący starając się sprostać wymogom przewidzianym w przepisie art. 58 kpa winni przedstawić okoliczności, które w ich ocenie uprawdopadabniały brak winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji I instancji okoliczności, które nastąpiły po doręczeniu rozstrzygnięcia w sprawie. Trudno bowiem doszukiwać się uprawdodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, w sytuacji w której wnosząc wniosek o jego przywrócenie powołuje się na okoliczności, które miały miejsce na kilka miesięcy przed wydaniem decyzji, w stosunku do, których strona skarżąca wnosi o przywrócenie terminu. Wydaje się bowiem oczywiste, że termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie, tym samym ewentualne okoliczności uzasadniające naruszenie terminu winny być aktualne po tym dniu. Uwzględniając zatem wskazane powyżej okoliczności oraz biorąc pod uwagę fakt, że przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie wtedy, gdy strona w sposób przekonujący uprawdopodobni brak winy w uchybieniu terminu wykazując, że dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie dającej się w żaden sposób przezwyciężyć, Sąd uznał z przyczyn wskazanych wyżej, że w sprawie takie przeszkody nie zaistniały. Uchybienie terminu, jakie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie należy uznać za posiadające znamiona winy polegającej na braku szczególnej staranności. Jak trafnie przyjął organ, nawet dopuszczenie się lekkiego niedbalstwa powoduje, że uchybienie terminu nie ma charakteru wyjątkowego i jest zawinione co stanowi podstawę do odmowy przywrócenia takiego terminu. Na aprobatę zasługuje zatem stwierdzenie organu, że uchybienia, jakiego dopuściła się strona nie można uznać za tego rodzaju przeszkodę, której nie można było usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Z tych wszystkich względów nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. a zatem skargę jako niezasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.