VI SA/Wa 226/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") z urzędu stwierdził wygaśnięcie swojej ostatecznej decyzji, którą zezwolił [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej "skarżąca") na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w m. I. ul. [...] Jako podstawę prawną skarżonej decyzji wskazano art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), dalej "u.d.p." Do stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji doszło w następującym stanie faktyczno-prawnym. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. GDDKiA zezwolił skarżącej na bezterminowe zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], będącej pod jego zarządem (dalej "Zezwolenie"). Dnia [...] lipca 2017 r. do użytku publicznego oddana została obwodnica miasta Inowrocławia. Skutkiem tego odcinek drogi krajowej nr [...] objętej Zezwoleniem przestał stanowić przebieg drogi krajowej i został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. Zmiana ta spowodowała z kolei, że dla owej drogi zmienił się zarządca, tj. z dotychczasowego GDDKiA, na Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. (dalej "ZDM"). W tym stanie rzeczy GDDKiA z urzędu uznał za konieczne wygaszenie udzielonego przez siebie dla skarżącej Zezwolenia. W jego ocenie, w związku ze zmianą kategorii ww. drogi i tym samym zmianą jej zarządcy, automatycznie nastąpiła zmiana podmiotowo-przedmiotowa Zezwolenia. Wskazał, że owa zmiana wynikała bezpośrednio z treści art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. GDDKiA stwierdził zatem, że wskutek omówionych zmian, droga nr [...] – była droga krajowa, a obecnie wojewódzka, zaczęła podlegać odmiennym regulacjom szczegółowym w zakresie zajęcia jej pasa, m.in. w kwestii stawek opłat za takie zajęcie. W konsekwencji stanął na stanowisku, że Zezwolenie przez niego udzielone należy wygasić, a skarżąca - chcąc zajmować przedmiotowy pas drogowy po 17 lipca 2017 r., obowiązana jest wystąpić o stosowne zezwolenie do nowego jej zarządcy, tj. do ZDM. Skarżąca niezgadzając się z decyzją GDDKiA w prawidłowym trybie i terminie zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, co w konsekwencji skutkowało także naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.; 2. naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia Zezwolenia; 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zmiana kategorii drogi na odcinku objętym wydanym jej Zezwoleniem spowodowała zmianę podmiotowo-przedmiotową tego Zezwolenia. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego, alternatywnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, gdyż błędny jest wniosek GDDKiA, jakoby wskutek wskazanego zdarzenia – zmiany kategorii drogi publicznej z krajowej na wojewódzką, nastąpiła podmiotowo-przedmiotowa zmiana Zezwolenia – decyzji ostatecznej. Skarżąca zarzuciła, że GDDKiA błędnie zastosował w tej sprawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., bowiem nie ziściła się w niej żadna z przesłanek przewidzianych dla stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji. GDDKiA w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Podkreślił, że bezsprzecznie z chwilą oddania do eksploatacji obwodnicy Inowrocławia, przedmiotowy odcinek drogi przestał być drogą krajową, co oznaczało, że GDDKiA przestał nim zarządzać. Nowym zarządcą tego odcinka, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p., stał się ZDM, który to, jako obecnie zarządzający tą drogą, władny jest wydać decyzję zezwalającą na lokalizację w niej urządzeń skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd, co do zasady, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie GDDKiA, którym - na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., stwierdzono wygaśnięcie ostatecznej decyzji GDDKiA – Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a to w skutek zmiany - po wydaniu tego Zezwolenia, kwalifikacji drogi publicznej, z krajowej na wojewódzką, i tym samym zmiany zarządcy tej drogi, z GDDKiA na ZDM. Sporną kwestią jest, czy w związku ze zmianą kwalifikacji drogi publicznej i tym samym zmianą zarządcy tej drogi nastąpiła także zmiana podmiotowo-przedmiotowa udzielonego przez GDDKiA skarżącej Zezwolenia na zajęcie pasa drogi krajowej, której kategoria, po udzieleniu tego Zezwolenia, została zmieniona na wojewódzką. Na wstępie należy zaznaczyć, że z mocy art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej z urzędu, na każdym etapie postępowania, obowiązane są przestrzegać swojej właściwości, zarówno rzeczowej, jak i miejscowej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.). Zgodnie z doktryną właściwość rzeczowa to zdolność prawna organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym (P. Wajda [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 175 i 180; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 111). W konsekwencji powyższego organ niewłaściwy w danej sprawie, w danym postępowaniu nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest - na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., niezwłocznie przekazać sprawę organowi właściwemu. Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek w postaci nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - por. A. Wróbel, Komentarz do art. 19, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, LEX 2013; P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 16, 17, LEX/el. 2018; E. Śladkowska, Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), w: Wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lex 2013). Zauważenia wymaga także, że w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca nie wprowadził żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Przyjąć należy więc, że każdy przypadek naruszenia właściwości – czy to rzeczowej, czy to miejscowej, niezależnie od podstaw tego naruszenia, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, powodującą konieczność wyeliminowania je z obrotu prawnego i to niezależnie od trafności/bądź nie jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezspornym w sprawie jest, że w lipcu 2017 r., z mocy prawa (art. 10 ust. 5 u.d.p.), doszło do zmiany organu uprawnionego do zarządu drogą nr [...], w której to pasie drogowym skarżąca - zgodnie z Zezwoleniem udzielonym jej przez GDDKiA w 2011 r., posadowiła swoje urządzenia. Niespornym jest, że owa droga w 2011 r. była drogą krajową, zarządzaną na ów czas przez GDDKiA, zaś po 17 lipca 2017 r. stała się droga wojewódzką podległą zarządowi ZDM. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W myśl ust. 2 cytowanego przepisu zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są: 1. dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (pkt 1), 2. dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa (pkt 2). W ramach zarządu drogami do zarządcy należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz pobieranie opłat i nakładanie kar pieniężnych (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Zasadę tą - co do zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ujęto także w art. 40 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym zajęcie pasa na ww. cele wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższych przepisów i ustaleń faktycznych Sąd stwierdza, że w dacie wydania skarżonej decyzji – [...] listopada 2017 r., zarządcą drogi nr [...] był ZDM, a nie GDDKiA. Wobec tego wyłącznie ZDM był na ów dzień organem właściwym w sprawie ewentualnego stwierdzenia wygaśnięcia Zezwolenia skarżącej na zajęcie pasa drogowego owej drogi. W tym kontekście na uwagę zasługują postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2018 r., wydane w skutek rozstrzygnięcia sporów, o sygn. akt: II GW 70/17, II GW 71/17 i II GW 2/18 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl), w których zajęto stanowisko, że nie można zaaprobować twierdzenie, że wcześniejszy zarządca drogi, który wydał zezwolenie, jest w dalszym ciągu właściwy w sprawie wygaszenia takiej decyzji na postawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a to w przypadku zmiany zarządcy. Sąd kasacyjny wyjaśnił, że powołany przepis prawa procesowego - art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., należy rozumieć w szerszym kontekście prawnoustrojowym, uwzględniającym elementarną zasadę kompetencyjności i legalizmu, a więc działania organu na podstawie obowiązującego prawa – w tym przypadku art. 40 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 20 k.p.a. Zatem wskazując na właściwy organ w sprawach wygaśnięcia decyzji przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może ukształtować właściwości rzeczowej organu odmiennie, niż to wynika z przepisu prawa materialnego, decydującego w tej kwestii. Reasumując Sąd stwierdza, że po 17 lipca 2017 r., w odniesieniu do Zezwolenia skarżącej, jedynym właściwym organem do jego wyeliminowania z obrotu prawnego był ZDM, jako organ właściwy w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi nr [...]. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony do dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi ani potrzeby, ani też obowiązku ponownego ustalenia treści takiego stosunku administracyjnoprawnego, tj. ukształtowanego wydaną wcześniej decyzją ostateczną. Wystarczająca jest wyłącznie zmiana dotychczasowej decyzji ostatecznej w niezbędnym zakresie. Za tym stanowiskiem przemawia zasada bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, której zapewnieniu służy trwałość ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Mając na uwadze powyższe względy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i w tej sytuacji nie odniósł się do podniesionej w skardze argumentacji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 200 złotych ustalony na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.), opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480 złotych, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).