VI SA/Wa 2260/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej J. F. kwotę 1560 (jeden tysiąc pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej organem), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję Kierownika Rejonu w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącą, J. F. kary pieniężnej w wysokości 8 568 złotych. Podstawę faktyczną nałożenia kary stanowiło umieszczenie w okresie od [...] marca 2012 r. do [...] kwietnia 2012 r. w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w km [...], po stronie drogowej lewej, na działce ewidencyjnej nr [...], w miejscowości P., gm. [...] nośnika reklamy wraz z reklamą niezwiązanego trwale z gruntem bez wymaganego przepisami zezwolenia. Jak ustalono obiekt reklamy zajmował 21,42 m2 pasa drogowego. Wysokość kary ustalona została jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, ilości dni w jakich reklama stała i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego bez zezwolenia. Od ww. decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca wskazując, iż prowadząc postępowanie organ nie wziął pod uwagę wyjaśnień strony co do ustawienia nośnika reklamy. Ponadto, poczyniono nieprawidłowe ustalenie wymiarów reklamy jak również nieprawidłowo określono czas w jakim reklama zajmowała pas drogowy. W ocenie wnioskodawczyni materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, a wnioski dowodowe nie zostały uwzględnione. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie podzielił stanowiska skarżącej wskazując, iż podniesione przez nią argumenty nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu, nie ma wątpliwości, że nośnik reklamy - wóz drabiniasty, na którym umieszczona była reklama lokalu gastronomicznego pozostawał w pasie drogowym w okresie objętym decyzją, o czym świadczą zamieszczone w aktach sprawy dokumenty. Obiekt reklamy został dokładnie zmierzony. W tym więc aspekcie nie było potrzeby weryfikacji zgromadzonego materiału, tym bardziej, że przedmiotowa reklama wraz z jej nośnikiem została z pasa drogowego usunięta. W ocenie organu zarówno dokumentacja fotograficzna zawarta w aktach jak i stosowne udokumentowanie podejmowanych czynności nie pozostawiają wątpliwości co do zasadności wydania przedmiotowej decyzji. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt. 1 oraz art. 34 ustawy o drogach publicznych, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, iż nośnik reklamy wraz z reklamą znajdował się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w km [...] w sytuacji, gdy organ II instancji nie wykazał w żaden sposób, że teren, na którym znajdował się nośnik reklamy wchodzi w skład pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. – art. 7 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że obszar zajęty przez nośnik reklamy wynosił 21,42 m2 podczas gdy wynosił on 20,00 m2, – art. 7 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nośnik reklamy znajdował się na terenie widocznym na dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w sprawie w dniach od [...] marca 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r., podczas gdy został on usunięty przez skarżącą dnia [...] kwietnia 2012 r., znajdował się zatem na przedmiotowym obszarze w dniach [...] marca 2012 r. - [...] kwietnia 2012 r. – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt. 1 oraz art. 34 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku ich zastosowania w zakresie ustaleń rzeczywistych przyczyn pozostawienia nośnika reklamowego w okolicy drogi krajowej nr [...] i w konsekwencji wymierzenie opłaty administracyjnej w wypadku zajęcia pasa przez uszkodzony nośnik reklamowy pozostawiony tymczasowo przy drodze z konieczności w wyniku awarii podczas jego przemieszczenia do miejsca ostatecznego jego umiejscowienia, – art. 8 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach w zw. z § 7 pkt. 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli, poprzez dokonanie pomiaru powierzchni reklamy skarżącej i urządzeniami, które nie zostały poddane kontroli metrologicznej. – art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia stronie końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz brak pouczenia strony o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia co do zebranych dowodów i materiałów, jak również przez przyjęcie, że skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz przyjęcie, że zasada czynnego udziału była respektowana przez organ I instancji w sytuacji, gdy nie ustosunkował się on do złożonych wyjaśnień oraz wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji w sprawie. – art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 2 i 80 k.p.a. poprzez: – błędne ustalenie stanu faktycznego, – zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, – brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie, – brak uwzględnienia wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2012 r., – arbitralne potraktowanie przez organ przedmiotowej sprawy bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, – nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W związku z powyższym skarżąca wnosiła o: 1. wydanie postanowienia o wstrzymanie wykonania decyzji w całości, 2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270). Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ten ma natomiast prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: J.P. Tarno " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należało uznać, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji można postawić skuteczny zarzut sprzeczności z prawem, w rozumieniu art. 145 p.p.s.a., w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie rozważań, podkreślić należy, iż organ administracji związany jest rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza m.in. to, że organ jest obowiązany do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ma obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja nie spełniają wspomnianych wyżej wymogów. Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 k.p.a., zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje zarówno kontrolę legalności rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 1599/99, wyrok z dnia 15 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1654/97 czy też z dnia 11 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2498/98). Innymi słowy organ odwoławczy dokonując kontroli zaskarżonego aktu nie może ograniczyć się do stwierdzenia prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez organ I instancji lecz jest obowiązany rozpoznać sprawę ponownie, weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Decyzja ostateczna o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie jest decyzją zatwierdzającą decyzję zaskarżoną, gdyż do zatwierdzenia decyzji nie mają zastosowania przepisy o odwołaniu. W związku z tym organ odwoławczy obowiązany jest ocenić prawidłowość decyzji zaskarżonej nie tylko w granicach zarzutów wskazanych w odwołaniu, lecz również pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego ze wskazaniem na jakich przepisach i dowodach oparł swoje rozstrzygniecie i dlaczego ewentualnie innym dowodom odmówił uznania, wyjaśniając również dlaczego konkretny przepis miał zastosowanie w sprawie (art. 107 § 3 k.p.a.). Dlatego organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę w świetle całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) dokonując jego oceny zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 80 k.p.a. Przystępując do analizy kwestionowanych w sprawie decyzji wypada zwrócić uwagę na zasadę ogólną kodeksu postępowania administracyjne zgodnie z którą organy administracji publicznej działają, na podstawie przepisów prawa. Wszelka zatem pozostająca w sprzeczności z tym wymogiem i sankcjonująca wadliwe w świetle przepisów prawa decyzje administracyjne godzi w autorytet orzekających organów administracji publicznej, skoro według art. 7 kpa to one są zobowiązane do stania na straży praworządności w demokratycznym państwie prawnym jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP.). Stosownie do dyspozycji art. 7 k.p.a. to na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według Sądu organ, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. dopuścił się mającej istotny wpływ na wynik sprawy obrazy wspomnianych przepisów postępowania w szczególności z uwagi na niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poprzez nie wyjaśnienie odległości pozostawienia nośnika reklamowego od lub w pasie drogowym. Ponadto, organ nie podjął działań mających na celu ustalenie rzeczywistego pozostawienia nośnika reklamy w pobliżu drogi krajowej nr [...]. Nie wykazał, że teren, na którym znajdował się nośnik reklamy wchodzi w skład pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy jakakolwiek reklama wraz z nośnikiem może zostać z pasa drogowego usunięta tak jak to się stało w niniejszej sprawie zasadne jest szczegółowe opisanie w protokole miejsca zdarzenia i dokonanie nie tylko wyliczeń miejsca położenia przedmiotu ale także wykazania przy użyciu jakiego sprzętu dokonano obmiarów i potwierdzenia tych obmiarów dokumentacją fotograficzną. Znajdująca się w aktach sprawy (protokół z [...] kwietnia 2012 r.) dokumentacja fotograficzna i mapa wbrew twierdzeniom organu pozostawiają wątpliwości co do zasadności wydania przedmiotowej decyzji. W analizowanej sprawie organy nie wskazały szerokości pasa drogowego a nadto nie wykazały jakimkolwiek dokumentem (z wyjątkiem fotografii i mapy), iż nośnik reklamowy stał w pasie drogowym. Zaniechanie przez organ I i II instancji wykazania ponad wszelką wątpliwość, że w niniejszej sprawie doszło do umieszczenia nośnika reklamy z reklamą skarżącej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] stanowiło błąd w ustaleniach faktycznych. W tym celu organ I i II instancji winien zgromadzić w aktach sprawy niezbędną dokumentację, z której wynikałoby bezspornie, że wóz z reklamą znajdował się w pasie drogowym drogi nr [...] i przeprowadzić stosowne dowody. Ponadto organy nie wykazały dowodami, że nośnik reklamy znajdował się na terenie widocznym na dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w sprawie w dniach od [...] marca 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r., podczas gdy jak twierdzi skarżąca został on usunięty dnia [...] kwietnia 2012 r., znajdował się zatem na przedmiotowym obszarze w dniach [...] marca 2012 r. - [...] kwietnia 2012 r. Jest to jeden z czynników wpływających na wysokość kary pieniężnej w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Biorąc pod uwagę powyższe organ dokona prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (o ile to w tej sytuacji będzie możliwe) i w zależności od wyników tego postępowania podejmie właściwe rozstrzygnięcia. Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ y nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.