VI SA/Wa 2261/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 22 lutego 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Prezydent W. umorzył postępowanie wobec T. T. w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. numeru [...]/[...] i umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" oraz wymierzył A. T. (dalej też jako "skarżąca") karę pieniężną w kwocie 50 863,50 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. numeru [...]/[...] i umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o łącznej powierzchni 12,70 m2, w okresie od 6 grudnia 2017 r. do 5 marca 2018 r. W dniu 24 lipca 2018 r. skarżąca przesłała za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji [...] z dnia [...] maja 2018 r. We wniosku tym podniosła, że o wydaniu decyzji dowiedziała się z rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu pierwszej instancji. Ponadto stwierdziła, ze w okresie, kiedy była wysłana decyzja, obsługę pocztową obszaru jej budynku przejął inny listonosz (z uwagi na nieobecność stałego listonosza), mogący mieć jej zdaniem trudności ze zlokalizowaniem budynku, w którym zamieszkuje z uwagi na jego podwójną numerację [...]/[...] inną niż pozostałe budynki na ulicy [...]. Skarżąca wskazała, że zdarzały się przypadki przekazywania jej awiz przez sąsiada, a także, że odbierała na poczcie dużo listów, pomimo braku awiza w skrzynce. W dniu 31 lipca 2018 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Prezydent W. z dnia [...] maja 2018 roku, opisując w uzasadnieniu szczegółowo okoliczności utrudniające jej bieżące załatwianie spraw administracyjnych, w tym zły stan zdrowia skarżącej i jej rodziców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], na podstawie art. 58 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej "k.p.a.") odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2018 r. została doręczona w trybie doręczenia zastępczego w dniu 1 czerwca 2018 r., zatem 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął dla skarżącej w dniu 15 czerwca 2018 r. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania złożono w dniu [...] lipca 2018 r., a samo odwołanie w dniu [...] lipca 2018 r. Organ II instancji wskazał, że skarżąca nie złożyła żadnej reklamacji ani poczcie, ani w inny sposób nie udokumentowała nieprawidłowego doręczania jej korespondencji w niniejszej sprawie pomimo wcześniejszych trudności z odbiorem korespondencji. Zdaniem organu, aby uprawdopodobnić brak winy w zakresie uchybienia terminu, strona najpierw sama musi podjąć stosowne działania, a później wyniki tych działań udokumentować łącznie z wnioskiem o przywrócenie terminu. W przedmiotowej sprawie organ doszedł do przekonania, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybienie nastąpiło bez jej winy. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. skarżąca wniosła skargę złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art.58 § 1,2,3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a także art. 138 § 1 ust. 2) oraz § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej go decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2018 r. i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania o wymierzenie jej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, ewentualnie o uchylenie postanowienia SKO i rozpoznanie odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2018 r. w zakresie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu podniosła, że uprawdopodobniła, iż uchybienie terminowi nie nastąpiło z jej winy. Stwierdziła, że zmiana listonosza spowodowała kłopoty z doręczaniem jej korespondencji, na dowód czego przywołując oświadczenie W. M. (sąsiada) i K. K. (wynajmującego należącą do skarżącej nieruchomość). Ponadto skarżąca przywołała okoliczności związane z leczeniem swojej matki i koniecznością sprawowania opieki nad nią i ojcem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1392, dalej zwana: "p.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W stanie faktycznym sprawy, organ II instancji zaskarżonym postanowieniem odmówił przywrócenia terminu oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji. W ocenie składu orzekającego, organ prowadzący postępowanie nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanego postanowienia. Proceduralną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiło unormowanie art. 58 i 59 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z brzmieniem art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przepis art. 59 określa właściwy organ w przedmiocie przywrócenia terminu i jego formę stanowiąc, iż następuje ono w formie postanowienia organu właściwego do rozpoznania odwołania. Przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności przez stronę. W treści art. 58 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Pierwsza przesłanka, czyli wymóg uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku swojej winy w uchybieniu terminu. Drugi warunek dotyczy tego, iż powinien być wniesiony przez zainteresowanego wniosek (prośba) o przywrócenie terminu. Wniosek musi być złożony w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia, co stanowi trzecią przesłankę. Przesłanka czwarta to wymóg jednoczesnego z wnioskiem dopełnienia czynności, dla której był ustanowiony termin. Analizując pokrótce pierwszą przesłankę wyjaśnić należy, iż kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Przywrócenie nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy możemy powiedzieć dopiero w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Treść drugiej przesłanki nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ ustawa wyraźnie stanowi, iż przywrócenie terminu następuje na wniosek, czyli jest instytucją procesową opartą na zasadzie skargowości. Podobnie trzeci warunek nie wiąże się z różnorodnymi dywagacjami interpretacyjnymi, gdyż przepis art. 58 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego określa, iż wniosek o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Termin do złożenia wniosku zaczyna, więc swój bieg od dnia ustania przeszkody. Czwartą przesłanką jest konieczność dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. Dla przykładu, jeżeli uchybiony był termin do wniesienia jakiegoś środka odwoławczego to wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu należy złożyć ten środek. Czynność tą należy dopełnić nie czekając na przywrócenie terminu. Przenosząc powyższe, ogólne informacje na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. zasadnie odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. Skarżąca zarzuca Kolegium błędną ocenę braku winy w zakresie uchybienia terminu, jednakże przedstawiona przez nią argumentacja nie uprawdopodobnia zaistnienia braku winy co do złożenia odwołania z uchybieniem terminu. Skarżąca szeroko przywołuje zaistniałe pod jej adresem problemy z prawidłowością doręczeń przesyłek pocztowych, w tym chociażby przekazywanie awiz przez sąsiadów. Nie przedstawiła jednak żadnych argumentów dotyczących nieprawidłowości przy doręczeniu konkretnej przesyłki, zawierającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2018 roku. Nie przedłożyła nadto dokumentacji związanej z reklamacją doręczenia tej korespondencji przez operatora pocztowego. Skarżąca, co prawda wspomina o złożeniu ustnej reklamacji, nie przedstawia jednak wyników tego postępowania. Za taki dowód nie może służyć pismo Poczty Polskiej z dnia 21 listopada 2018 roku, gdyż z jego treści nie wynika, czy jest to odpowiedź na konkretną reklamację, a ponadto operator pocztowy potwierdza w nim prawidłowość prób doręczenia korespondencji na adres skarżącej w przypadku jej nieobecności. Załączone do skargi oświadczenie W. M. potwierdza jedynie omyłkowe wkładanie pojedynczych awiz kierowanych do skarżącej w jego skrzynce, lecz nie odnosi się do doręczenia decyzji pierwszej instancji. Trudno również uznać za przydatne do rozpoznania sprawy twierdzenie K. K., że nie otrzymał żadnej przesyłki ani awiza na posesji wynajmowanej od skarżącej, skoro nieruchomość tą wynajmuje od dnia 20 czerwca 2018 roku, podczas, gdy zarówno pierwsze, jak i drugie awizo miało miejsce w maju 2018 roku, a więc przed okresem, w którym na posesji przebywał K. K. lub jego pracownik. Zaznaczyć należy, że skuteczność zastępczego doręczania pism uzależniona jest od bezwzględnego zachowania wymogów określonych we wspomnianym wyżej przepisie art. 44 k.p.a. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje niemożność skutecznego powołania się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas, albowiem ma ono umożliwić adresatowi osobiste podjęcie przesyłki. Adresat musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu gdzie może go odebrać jak i o terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne. Aby przyjąć opisaną w przepisie art. 44 § 4 k.p.a. fikcję doręczenia należy udokumentować przebieg czynności związanych z tym doręczeniem udokumentować. Na organie administracji spoczywa ciężar dowodu na okoliczność prawidłowość doręczenia zastępczego. Z art. 44 k.p.a. wynika bowiem, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. W niniejszej sprawie wymogi te spełniono. Na kopercie zawierającej decyzję Prezydenta W. (wysłanej do A. T.) Poczta Polska poczyniła następujące adnotacje: 1/ nadano w UP W. 66 15 05 18, 2/ awizowano dnia 17 05 2018, 3/ powtórnie awizowano 25 05 2018, 4/ zwrot nie podjęto w terminie 04 06 2018. Powyższe, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. oznacza, iż zastępcze doręczenie skarżącej przesyłki nastąpiło w dniu 1 czerwca 2018 r. Zatem 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 15 czerwca 2018 r. Podkreślenia wymaga, że pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na nim umieszczonymi (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 1186/16, Lex nr 2500643). Korzysta on z domniemań prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych, czyli wiarygodności. Dokonując oceny okoliczności związanych z doręczeniem, organ odwoławczy nie może zatem odrzucić co do zasady istnienia faktu doręczenia przesyłki stwierdzonego w takim zwrotnym poświadczeniu odbioru. Nie oznacza to oczywiście niemożliwości przeprowadzania przeciwdowodu wobec domniemań wynikających z takiego dokumentu. Należy jednak rozważyć, jakie okoliczności i na podstawie przede wszystkim jakich dowodów mogą podlegać badaniu w ramach postępowania. W judykaturze wyrażono pogląd, że takim przeciwdowodem może być reklamacja uzyskana od operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, który dokonywał określonego doręczenia. Co prawda w skardze zanegowano fakt wystąpienia wspomnianego skutku doręczenia decyzji, a swą argumentację skarżąca oparła na podkreśleniu, że nie wiedziała, iż taka przesyłka została do niej skierowana, jak również nie otrzymała żadnego z dwóch awiz. Jak już wyżej podkreślono, powyższe okoliczności nie zostały jednak w żaden sposób poparte jakimikolwiek dowodami. Stąd też wyjaśnienia wymaga, że samo twierdzenie strony o ich wystąpieniu było niewystarczające dla obalenia wspomnianego domniemania (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1512/15, Lex nr 2097082). Tymczasem konieczne jest wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, iż informacje zawarte w dokumencie urzędowym są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Dodać należy, że ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia pisma spoczywa na zainteresowanym, ponieważ ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 1042/16, Lex nr 2302542). W świetle powyższych uwag za chybione uznać zatem należało zarzuty skargi zmierzające do zakwestionowania prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji. Również, zdaniem Sądu, okoliczności przywołane przez stronę skarżącą związane z chorobą jej matki nie świadczą, by uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez winy strony. Choroba matki, nawet jeśli była nagła i istotnie bardzo poważna (grożąca nawet śmiercią), nie spowodowała jednak, by złożenie odwołania przez skarżącą stało się niemożliwe. Już sam pobyt matki skarżącej w szpitalu, gdzie miała zapewnioną opiekę lekarską i odpowiednie warunki, nie może stanowić sam z siebie o braku winy strony i tym samym przyjęciu eksponowanej przez stronę argumentacji o konieczności realizacji osobistej opieki nad chorą. Jakkolwiek należy zgodzić się ze skarżącą, że choroba członka rodziny – w szczególności nagła i poważna - wiąże się ze stresem, niepokojem i osłabieniem kondycji psychicznej, to nie powoduje, by złożenie odwołania stało się niemożliwe, przy wymaganym od strony - dbającej należycie o swoje interesy - obiektywnym mierniku staranności. Warto w tym miejscu podkreślić, że choroba, w wyniku której matka skarżącej została poddana kolejnym operacjom, ujawniła się w listopadzie 2017 roku. Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, w trakcie choroby matki, skarżąca podejmowała szereg czynności związanych z tokiem przedmiotowego postępowania administracyjnego, chociażby składając w styczniu 2018 roku swoje stanowisko organowi pierwszej instancji. A zatem sytuacja, na którą powołuje się skarżąca, również zdaniem Sądu, nie uniemożliwiała prawidłowego funkcjonowania i podejmowania czynności związanych z potrzebami dnia codziennego. W związku z powyższym, również rozstrzygnięcie organu stwierdzające, na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia odwołania, było zasadne, skoro termin ten już wyekspirował w chwili składania przez skarżącą odwołania. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 k.p.a. Co prawda, w orzecznictwie podkreśla się niekiedy, że postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia wyłącza potrzebę wydania odrębnego rozstrzygnięcia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia tegoż środka zaskarżenia, skoro już samo rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego z przyczyn podanych w jego uzasadnieniu wskazuje, że strona wniosła środek z uchybieniem terminu (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Go 796/17). Jednakże, w ocenie Sądu, pomimo, rozpoznania przez organ odwoławczy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, koniecznym było także stwierdzenie w drodze postanowienia, na podstawie art. 134 k.p.a., uchybienia terminu do dokonania powyższej czynności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.