VI SA/Wa 2262/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę W. R. wniósł skargę na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2011 r. nr [...] wydaną w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w T. z dnia [...] września 2011 r. o pozostawieniu bez rozpoznania zgłoszenia do przystąpienia do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką, którą to decyzją Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt w zw. z art. 144, art. 105 § 1 i art. 126 k.p.a. oraz art. 75c ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, z późn. zm.), umorzył postępowanie odwoławcze. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 22 lipca 2011 r. skarżący złożył wniosek z prośbą o dopuszczenie go do egzaminu na aplikację adwokacką. Do wniosku załączył m. in. dyplom ukończenia studiów magisterskich na kierunku Administracja na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...]. Pismem z dnia 1 września 2011 r. Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze działania Okręgowej Rady Adwokackiej w T. wezwała skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych poprzez złożenie dyplomu ukończenia wyższych studiów prawniczych i uzyskania tytułu magistra prawa, w terminie siedmiu dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania. Wezwanie dwukrotnie awizowane, zostało zwrócone nadawcy z adnotacją poczty: "Zwrot do nadawcy, nie podjęto w terminie". Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 75c ust. 5 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze i art. 64 § 2 k.p.c., Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze działania Okręgowej Rady Adwokackiej w T. pozostawiła zgłoszenie W. R. o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką bez rozpoznania. W uzasadnieniu wskazała, iż zgłoszenie nie zawierało dokumentu potwierdzającego ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra prawa lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej albo zaświadczenia o zdaniu egzaminu magisterskiego, dołączony do zgłoszenia dyplom nie spełniał tego wymogu, bowiem nadawał tytuł magistra administracji a nie prawa. Brak ten, pomimo wezwania, nie został uzupełniony. Pismem z dnia 20 września 2011 r. W. R. złożył zażalenie na ww. postanowienie do Ministra Sprawiedliwości, w którym podniósł, iż spełnia wymogi wskazane w art. 75c ust. 2 pkt 4 prawa o adwokaturze, bowiem ukończył studia prawnicze na Wydziale Prawa i Administracji a powyższy przepis nie nakłada obowiązku posiadania tytułu magistra prawa. Zarzucił ponadto wydanemu postanowieniu braki formalne: brak urzędowej pieczątki, brak sygnatury akt, pod którym prowadzona jest sprawa, błędy w powołaniu podstawy prawnej (wskazanie art. 64 § 2 k.p.c.) oraz błędy pisarskie. Złożył formalny wniosek o zwrot uiszczonej opłaty oraz zwrot uiszczonej opłaty od informacji o niekaralności z KRK. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości postępowanie w sprawie rozpoznania zażalenia skarżącego stało się bezprzedmiotowe. Wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Na podstawie art. 126 k.p.a. przepis art. 105 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że termin egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką w 2011 r. został wyznaczony na dzień 24 września 2011 r., a zażalenie skarżącego wpłynęło do Ministra Sprawiedliwości w dniu 29 września 2011 r., co wynika z pieczęci wpływu do Kancelarii Głównej Ministerstwa Sprawiedliwości, a więc już po przeprowadzeniu egzaminu wstępnego. Z uwagi na termin wpływu zażalenia wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przed rozpoczęciem egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką było niemożliwe. W zaistniałych okolicznościach, brak jest podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wskazał, że przedmiotem postępowania o dopuszczenie do egzaminu jest fakt spełnienia przez kandydata wymogów stanowionych ustawą - Prawo o adwokaturze oraz przeprowadzania egzaminu. Postępowanie w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu adwokackiego może się skutecznie toczyć jedynie do chwili przeprowadzenia tego egzaminu. Merytoryczne rozpatrzenie zażalenia na postanowienie przez organ odwoławczy już po przeprowadzeniu egzaminu wstępnego obarczone byłoby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. byłoby niewykonalne i ta niewykonalność miałaby charakter trwały. Odnosząc się do wniosku o zwrot kwoty 50 zł wniesionej tytułem opłaty od załączonej informacji o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego, organ stwierdził, że jest to opłata stanowiąca dochód budżetu państwa i brak jest podstaw prawnych do jej zwrotu, zwłaszcza, że w dniu składania wniosku o dopuszczenie do egzaminu wstępnego, tj. w dniu 10 sierpnia 2011 r. nie istniał już prawny obowiązek przedłożenia informacji o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego. Skargę na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2011 r. w sprawie umarzenia postępowanie odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. R.. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 31 pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 65 pkt 3 oraz art. 75c ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze, art. 105 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 14 § 1, art. 35 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu kwestionował bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Wskazał, iż upływ terminu jest zdarzeniem odwracalnym ponieważ Minister Sprawiedliwości co roku wyznacza termin egzaminu na aplikację adwokacką. Organ winien zająć stanowisko merytoryczne w sprawie a nie uchylać się od jej rozstrzygnięcia. Podniósł, iż ustawa o adwokaturze została znowelizowana w interesie społecznym aby umożliwić wykonywanie zawodu adwokata przez osoby kończące studia prawnicze. Zarzucił opieszałość działań w kwestii oceny pod względem formalnym złożonych przez niego dokumentów, podkreślając, iż dopiero po upływie 21 dni Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej podjęła działania, co doprowadziło do bezprzedmiotowości postępowania. Opieszałość uniemożliwiła niezwłoczne rozpatrzenie złożonego zażalenia. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; cyt. dalej p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd uznał iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Minister Sprawiedliwości prawidłowo postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze toczące się w stosunku do postanowienia Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] września 2011 r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Egzamin wstępny na aplikację adwokacką, o dopuszczenie do którego wnosił skarżący, odbył się w dniu 24 września 2011 r., zaś zażalenie skarżącego na postanowienie Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej wpłynęło do Ministra Sprawiedliwości już po przeprowadzeniu tego egzaminu - w dniu 29 września 2011 r. Postępowanie w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu adwokackiego może się toczyć skutecznie jedynie do chwili przeprowadzenia tego egzaminu. Przedmiotem postępowania o dopuszczenie do egzaminu adwokackiego są bowiem: fakt spełnienia przez kandydata wymogów stanowionych ustawą - Prawo o adwokaturze oraz fakt przeprowadzania egzaminu, stąd też brak chociażby jednego z tych elementów przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. Należy wskazać, że Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w T. prawidłowo, zgodnie z art. 75c ust. 4 ustawy - Prawo o adwokaturze, wezwała skarżącego o uzupełnienie braków formalnych. Stosownie do treści art. 75c ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo o adwokaturze do zgłoszenia o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką należy załączyć kopię dokumentu potwierdzającego ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, albo zaświadczenie o zdaniu egzaminu magisterskiego. Skarżący do swojego zgłoszenia załączył dyplom ukończenia studiów magisterskich, na Wydziale Prawa i Administracji ale na kierunku Administracja, prawidłowo zatem uznano, iż brak jest dokumentu, o którym mowa w art. 75c ust. 2 pkt 4 ustawy, tj. kopii dokumentu potwierdzającego ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, albo zaświadczenia o zdaniu egzaminu magisterskiego. Egzamin wstępny, o dopuszczenie którego wnosił skarżący, odbył się wcześniej niż data wpływu zażalenia do organu odwoławczego. Katalog decyzji, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte są w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przesłanką wydania decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Ponieważ przedmiotem postępowania o dopuszczenie do egzaminu są: fakt spełnienia przez kandydata wymogów stanowionych ustawą - Prawo o adwokaturze oraz fakt przeprowadzania egzaminu, postępowanie w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu adwokackiego może się skutecznie toczyć jedynie do chwili rozpoczęcia tego egzaminu. Rozpatrzenie merytoryczne złożonego zażalenia nie wpłynęłoby na możliwość przystąpienia przez skarżącego do egzaminu w roku, w którym został złożony przez niego wniosek o dopuszczenie. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej determinuje zaistnienie pewnego stanu faktycznego, przewidzianego przez ustawodawcę, z którym to stanem wiąże on skutki prawne. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie istnieje stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. Jeśli jednak nie istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji, wówczas postępowanie - jako bezprzedmiotowe - musi ulec umorzeniu. Przeprowadzenie egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką w 2011 roku (o dopuszczenie do udziału w tym egzaminie wystąpił skarżący) powoduje, że nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednym z elementów koniecznych postępowania w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu adwokackiego jest sam fakt przeprowadzenia tego egzaminu, stąd też jego przeprowadzenie powoduje odpadnięcie podstawy faktycznej orzekania przez organ. Powołany przepis ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (patrz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 50/95, OSNP 11/96/150). W tej sytuacji Minister Sprawiedliwości nie mógł rozpatrzyć złożonego zażalenia, był zobowiązany do umorzenia postępowania odwoławczego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.