VI SA/Wa 2264/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. O. kwotę 277 (dwieście siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...]Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r. nakładającą na S. O. karę pieniężną w wysokości 500,00 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Do wydania zaskarżonej części decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] lutego 2007 r. przeprowadził kontrolę drogową autobusu należącego do S. O. prowadzącego przedsiębiorstwo transportowe C.. W protokole kontroli stwierdzono, że kierowca S. M. przewożący osoby na linii regularnej zatrzymał autobus w niedozwolonym miejscu. W pojeździe zainstalowane było urządzenie rejestrujące samoczynnie czas jazdy, prędkość i odpoczynki kierowcy było ono legalizowane. Kierowca okazał prawo jazdy, zaświadczenie od pracodawcy o kwalifikacjach zawodowych, dowód osobisty, dowód rejestracyjny, dowód ubezpieczenia, wypis z licencji, wypis z zezwolenia na linię regularną L. –W. wraz z rozkładem jazdy, plan pracy oraz roczną kartę opłaty drogowej. Kierowca nie miał i nie okazał do kontroli wykresówek, gdyż ich nie stosował. Brak wykresówek inspektorzy zakwalifikowali jako samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego. Kierowca odmówił podpisana protokołu kontroli, a przesłuchany jako świadek wyjaśnił, że w urządzenie rejestrujące zainstalowane w pojeździe nie była włożona wykresówka. Pracując na linii W. – L. nie stosuje wykresówek, a posługuje się planem pracy. Od miesiąca nie stosuje wykresówek ponieważ otrzymał harmonogram pracy i ma polecenie nie stosowania wykresówek. Przestrzega przepisów o czasie pracy kierowców. Okazane dokumenty skopiowano. Dzień po kontroli Inspektor K. sporządziła notatkę służbową opisującą zdarzenie. W notatce stwierdziła, że okazany plan pracy nie spełniał wymagań ustawowych, gdyż nie zaznaczono w nim przerw w jeździe, dziennych odpoczynków kierowcy oraz czasu, w którym kierowca wykonywał inne prace lub pozostawał w dyspozycji firmy. Organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania, a następnie o zmianie kwalifikacji prawnej naruszenia z lp.11.1 ust.2 lit.c przyjętej w protokole kontroli na kwalifikację z lp.1.7 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204 z 2004 r. poz. 2088 z późn. zmianami, zwana dalej utd). Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na S.O. karę pieniężną w wysokości 500,00 zł za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz lp.1.7 załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał także art. 13 i art. 14 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, jednak bez wyjaśnienia celu przywołania tych przepisów. Od tej decyzji w całości odwołał się S. O. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Wskazał, że nie miał obowiązku używania tachografu ze względu na fakt, że był on zainstalowany w pojeździe. Powołał się na art. 3 ust. 1 Rozporządzenia 3821/85 w związku z art. 14 ust. 1 Rozporządzenia 3820/85, który wyłączał obowiązek instalacji i używania tachografów w pojazdach wykorzystywanych do regularnych krajowych przewozów osób. Podniósł, że obowiązek okazania wykresówek obejmuje tylko ten rodzaj przewozów przy których kierowcy obowiązani są używać tachografów. W dacie kontroli skarżący nie miał obowiązku używania tachografu wykonując krajowy regularny przewóz osób. Mógł więc przedłożyć kopię rozkładu jazdy i wyciąg z wykazu obowiązków kierowców zgodnie z art. 14 ust. 2-6 Rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85. Wskazał także, że nowe Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 reguluje te kwestie inaczej, a pojazdy, które zgodnie z nowymi przepisami zostały objęte obowiązkiem instalacji tachografów muszą spełnić ten wymóg do 31 grudnia 2007 r. Obowiązek używania zainstalowanych już w pojeździe urządzeń rejestrujących obowiązywał dopiero od 11 kwietnia 2007 r. tj. od wejścia w życie Rozporządzenia nr 561/2006. W dacie kontroli nie był zobowiązany ani do zainstalowania tachografów, ani do używania już zainstalowanych. Podniósł, że jest szykanowany w związku z przegarną przez organ sprawą, która toczyła się przed WSA w Warszawie i w ciągu 2 tygodni przeprowadzono 17 kontroli należących do niego pojazdów. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie (?) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 p. 1 k.p.a., art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 p.2 i 8 utd oraz lp. 1.7 załącznika do utd, a także art. 10 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE)2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG)3820/85 (Dz. Urz. WE L102/1), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92 z 2004 r. poz. 92 z późn. Zmianami), art. 13, 14, 17 ust. 7 Rozporządzenia rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12. 1985). W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał powołane przepisy utd i ustawy o czasie pracy kierowców oraz rozporządzenia 3821/85, a także art. 10 ust. 2 Rozporządzenia 561/2006 oraz przypomniał, że uzasadnienie prawne decyzji powinno wyjaśniać jej podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa i wskazał, że wydanie decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Stanął na stanowisku, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawne oraz nie pominął (?) art.15 ust. 7a lit.i Rozporządzenia rady(EWG) nr 3821/85 przez co naruszył zasadę praworządności. Tę decyzję zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. O.. W skardze wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że w świetle treści art. 138 § 2 k.p.a. nie zaistniała podstawa do uchylenia decyzji, bowiem rozstrzygnięcie nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zatem organ był zobowiązany rozpoznać sprawę merytorycznie. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podniósł, że w uzasadnieniu decyzji I instancji nie zostały powołane przepisy, których skarżący powinien przestrzegać. Decyzja jest dotknięta wadą braku prawidłowego uzasadnienia prawnego tj. przywołania przepisów obowiązujących w dacie kontroli, które skarżący naruszył, w związku z tym organ uchylił decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270) dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw. Zarzut ten jest zasadny. Badając zaskarżoną decyzję wskazać należy, że organ uchylił decyzję I instancji powołując jako podstawę prawną swego działania art. 138 § 1 p.1 k.p.a., który to przepis stanowi o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, nie zaś o jej uchyleniu. Ten błąd organu można zakwalifikować jako oczywistą omyłkę pisarską możliwą do poprawienia w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Wyjaśniając przyczyny uchylenia decyzji, czyli zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., organ wskazał na jej niekompletne uzasadnienie prawne i zarzucił, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o nieobowiązujące przepisy oraz pominął przepisy obowiązujące tj. art. 87 ust. 1 utd i art. 15 ust. 7a lit.i Rozporządzenia 3821/85, które to przepisy organ II instancji powołał jako podstawę swego rozstrzygnięcia. Organ nie wskazał w ogóle, co do jakich okoliczności ma być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, ani też nie wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie organu stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 kpa, które to naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei zgodnie z § 2 przepisu art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z ustalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 600-601). Organ odwoławczy, wydając rozstrzygnięcie, może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 811). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 361 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96). Główny Inspektor Transportu Drogowego, stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że uchyla ją gdyż zachodzi konieczność zweryfikowania jej podstawy prawnej, bez wskazania potrzeby prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, dopuścił się istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Nie dokonując na tym etapie postępowania merytorycznej oceny zasadności nałożonej na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 500,00 zł, należy w tej sytuacji uznać, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować przepis art. 138 k.p.a., rozstrzygając w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji weźmie pod uwagę, że postępowanie odwoławcze jest ponownym rozpoznaniem sprawy, a nie tylko kontrolą rozstrzygnięcia I instancji. Korekta podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a szczególności jej uzupełnienie lub uwzględnienie nowelizacji zastosowanych przepisów nie stanowi zmiany rodzaju sprawy administracyjnej, a tylko zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia kreująca nową sprawę administracyjną w II instancji stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie miała miejsca. Rozpoznając sprawę ponownie organ oceni wynik kontroli drogowej w świetle tych przepisów prawa, które obowiązywały w dacie kontroli tj. oceni czy pojazd skarżącego wykonujący regularny transport osób na trasach powyżej 50 km i mający zainstalowany tachograf był obowiązany używać to urządzenie i posiadać wykresówki z bieżącego tygodnia oraz z poprzednich 15 dni zgodnie z wymogami art. 15 ust. 7 lit. a, pp. i Rozporządzenia 3821/85, zważywszy na treść art. 10 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który to przepis, zgodnie z art. 29 Rozporządzenia 561/2006, wszedł w życie 1 maja 2006r. Powołany art. 10 ust. 5 Rozporządzenia 561/2006 stanowi, że "Przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodnie z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85: i) zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy /.../; ii) zapewniają, aby wszystkie dane zarówno z jednostki pojazdowej jaki i z karty kierowcy były przechowywane przez co najmniej 12 miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz, na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne bezpośrednio albo na odległość na terenie tego przedsiębiorstwa". Zachodzi więc konieczność ustalenia, czy w świetle zgromadzonej dokumentacji tachograf zainstalowany w pojeździe skarżącego w dacie kontroli był zgodny z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 i czy był obowiązek jego używania. Ustalenie to nie wymaga jednak ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Ponieważ Główny Inspektor Transportu Drogowego rozważań powyższych nie przeprowadził i uchylił decyzję I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania z naruszeniem art.138 § 2 k.p.a., zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art.145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż uchylona decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2, p.1, lit.a i § 6 p.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 z późn. Zmianami) i zasądził: kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 60,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.