VI SA/Wa 2264/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę A. K. (skarżący) wniósł do tutejszego Sądu skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2016 r., wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] w B., uchylające postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2015 r. o udzieleniu A. K. koncesji na wydobywanie dolomitów trasowych ze złoża "[...]" w miejscowości B., gmina T., powiat [...], województwo [...], oraz przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Marszałek Województwa [...] udzielił przedsiębiorcy A. K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], koncesji na wydobywanie dolomitów trasowych ze złoża "[...]" w miejscowości B., gmina T., powiat [...], województwo [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Stowarzyszenie [...] w B. (dalej zwane: "Stowarzyszeniem"), powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożyło do Marszałka Województwa [...] wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie ww. decyzji, jako rażąco naruszającej przepisy prawa i całkowicie bezzasadnej oraz zażądało, aby uczestniczyć w ww. postępowaniu o udzielenie koncesji w charakterze strony.  W uzasadnieniu wskazano, że powyższa decyzja koncesyjna została wydana z pominięciem Stowarzyszenia, jako strony w postępowaniu, pomimo iż Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego znaczącą oddziaływać na środowisko pn. "wznowienie eksploatacji odkrywkowej złoża dolomitów "[...]". Stowarzyszenie podniosło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 310/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia, oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Ponadto Stowarzyszenie wskazało, że Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., co prawda odmówił - w postępowaniu toczącym się z wniosku Stowarzyszenia - stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 2015 r., jednakże w odniesieniu do zarzutu braku możliwości udziału, jako strona w sprawie wniosku koncesyjnego Minister uznał, że jest to przesłanka wznowienia postępowania i organem właściwym w tym zakresie jest organ, który wydał decyzję koncesyjną. Do wniosku załączono kopie powołanych we wniosku: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 310/15 oraz decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Marszałek Województwa [...], powołując się na art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r. poz. 196 ze zm.) zawiadomił A. K. oraz Stowarzyszenie o wszczęciu na wniosek Stowarzyszenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia A. K. ww. koncesji na wydobywanie dolomitów triasowych ze złoża "[...]". W toku postępowania Stowarzyszenie popierało wniosek o wznowienie a skarżący wniósł o umorzenie postępowania. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Marszałek Województwa [...], powołując się na przepisy art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 4 oraz art. 33 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia [...] koncesji na wydobywanie dolomitów trasowych ze złoża "[...]" w miejscowości B., gmina T., powiat [...], województwo [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 33 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jeżeli koncesja jest poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych. Ponieważ Stowarzyszenie było uczestnikiem postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta T. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla omawianego przedsięwzięcia, tym samym regulacja prawna zawarta w art. 33 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyklucza możliwość udziału Stowarzyszenia w postępowaniu koncesyjnym, jako organizacji społecznej, o której mowa w art. 31 k.p.a. Od powyższego postanowienia Marszałka Województwa [...] Stowarzyszenie wniosło zażalenie do Ministra Środowiska, w którym postawiło zarzut nierozważenia przez organ I instancji z urzędu zarzutu braku udziału Stowarzyszenia na prawach strony w postępowaniu koncesyjnym oraz faktu uchylenia decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...]" przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, Minister Środowiska wydał w dniu [...] września 2016 r. zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie, którym uchylił ww. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zakwestionowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Minister Środowiska, przywołując stosowne orzecznictwo sądowe podniósł, że w razie wpływu do organu żądania wznowienia postępowania katalog możliwych rozwiązań wskazuje art. 149 k.p.a., tj. organ wydaje postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania (§ 1) bądź postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania (§ 3). W niniejszej sprawie Marszałek Województwa [...] najpierw wszczął na wniosek Stowarzyszenia postępowanie w przedmiocie wznowienia ww. postępowania koncesyjnego, zakończył je (zawiadomienie z dnia [...] lipca 2016 r.), a następnie, nie bacząc na to wszczęcie, zaskarżonym postanowieniem odmówił wznowienia ww. postępowania koncesyjnego. Według Ministra, wymienione czynności organu pozostają ze sobą w sprzeczności - nie można bowiem w jednej sprawie wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i jednocześnie po jakimś czasie odmówić jego wszczęcia (taki skutek ma bowiem de facto wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.). W ocenie organu odwoławczego, ustalenie przez Marszałka Województwa [...], że Stowarzyszenie nie legitymuje się przymiotem strony powinno skutkować wyłącznie wydaniem przez ten organ postanowienia opartego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, bez uprzedniego wszczynania i prowadzenia postępowania w tej sprawie. Natomiast w wyniku wznowienia postępowania, co do zasady możliwe są wyłącznie rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 151 k.p.a. Zdaniem Ministra Środowiska wskazane uchybienie powoduje naruszenie wymienionych przepisów postępowania, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podniósł także, że organ I instancji nie rozważył, czy uchylenie ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wznowienie z urzędu postępowania koncesyjnego, na co zwrócono uwagę w przytoczonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji koncesyjnej. W skardze do Sądu na powyższe postanowienie z dnia [...] września 2016 r. A. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 33 Prawa geologicznego i górniczego poprzez przyznanie charakteru strony Stowarzyszeniu [...] w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 w związku z art. 144 oraz art. 149 kpa poprzez prowadzenie postępowania w drugiej instancji na podstawie zażalenia podmiotu, któremu nie powinien być przyznany przymiot strony w postępowaniu administracyjnym objętym tym zażaleniem. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania koncesyjnego, zatem nie może być stroną w przedmiocie wznowienia postępowania i tym samym nie może skutecznie zaskarżyć postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Ponadto podniesiono, że nie można oczekiwać od skarżącego, aby dokonywał przeciwdowodu, co do istnienia interesu prawnego po stronie wymienionego stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie kontrolą sądowoadministracyjną zostało objęte postępowanie zainicjowane wnioskiem Stowarzyszenia [...] w B., które powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożyło do Marszałka Województwa [...] wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] marca 2015 r. o udzieleniu A. K. tj. skarżącemu w sprawie niniejszej, koncesji na wydobywanie dolomitów trasowych ze złoża "[...]". W związku z tym, na wstępie wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Należy do nich m.in. wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jest to przesłanka, która może stanowić podstawę do wznowienia postępowania wyłącznie na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Zauważyć także trzeba, że wniesienie przez stronę podania o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego. Katalog możliwych rozwiązań wskazuje treść art. 149 k.p.a., w myśl, którego organ wydaje postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania (§ 1) lub postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (§ 3). W niniejszej sprawie Marszałek Województwa [...] zawiadomił skarżącego oraz Stowarzyszenie o wszczęciu - na wniosek Stowarzyszenia - postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] marca 2015 r. udzielającą A. K. koncesji na wydobywanie dolomitów triasowych ze złoża "[...]". Następnie, pismem z dnia [...] lipca 2016 r. powołując się na art. 10 k.p.a., organ ten zawiadomił skarżącego oraz Stowarzyszenie, o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania. Z kolei postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., Marszałek odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z [...] marca 2015 r. Odnosząc się do przedstawionej sekwencji podjętych czynności wypada też wskazać, że ustalenie daty wszczęcia postępowania wznowieniowego na żądanie strony jest dyskusyjne. Przyjmuje się bowiem, że wszczęcie takiego postępowania następuje z datą doręczenia postanowienia o wznowieniu albo z datą złożenia podania o wznowienie. Niezależnie od tego, należy jednak zgodzić się z organem odwoławczym, że powyższe czynności organu pierwszej instancji wskazywały na wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia koncesji, a wydanie przez Marszałka Województwa [...] postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego, już po wszczęciu postępowania wznowieniowego, stanowiło naruszenie art. 149 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., o wznowieniu postępowania właściwy organ rozstrzyga w drodze postanowienia, którego wydanie, w myśl art. 149 § 2 k.p.a., stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast w przypadku uznania, że zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz że niezachowany został wymóg terminowości podania o wznowienie, w myśl art. 149 § 3 i 4 k.p.a. organ postanowieniem odmawia wznowienia postępowania. Na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania przysługuje zażalenie. Wobec powyższego, trafne jest zaskarżone do tutejszego Sądu rozstrzygnięcie Ministra Środowiska uchylające ww. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie uczynił eliminując z obrotu prawnego postanowienie Marszałka Województwa [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdyż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym bardziej, że na próżno doszukać się w rozważań organu w przedmiocie terminowości wniosku o wznowienie a mianowicie, czy został zgłoszony przez Stowarzyszenie w terminie wskazanym w art. 148 k.p.a. Nie ulega również wątpliwości, że z brzmienia art. 147 k.p.a. wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Wymieniony przepis wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymacje procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z podaniem o wznowienie może zatem wystąpić (również) podmiot, który wprawdzie nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, jednakże musi wykazać istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego ten udział. Złożenie wniosku o wznowienie przez osobę niemającą interesu prawnego, powoduje wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Podmiotem takiego postanowienia nie jest strona, ale adresat odmowy wznowienia postępowania, ze względu na to, że wniosek pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiotowi takiemu przysługuje zażalenie, a następnie skarga do Sądu. Natomiast w wypadku, gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie na skutek wniosku osoby niebędącej stroną postępowania zobowiązany jest je zakończyć umorzeniem tego postępowania. Brak żądania legitymowanego podmiotu przesądza bowiem o bezprzedmiotowości takiego postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Podsumowując, wymienione w art. 149 k.p.a. postanowienia kończące fazę wstępną badania wniosku o wznowienie postępowania mają charakter alternatywny. Nie można w jednej sprawie z wniosku o wznowienie postępowania wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne, a następnie odmówić jego wszczęcia. Zaskarżonym rozstrzygnięciem prawidłowo uchylono postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, gdyż takie postanowienie w sytuacji uprzedniego wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, mając na uwadze zasadę praworządności zawartą w art. 6 k.p.a., nie mogło dalej funkcjonować w obrocie prawnym. Przekazując sprawę, organ odwoławczy trafnie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym także zasadnie podniósł, że organ I instancji nie rozważył, czy uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wznowienie z urzędu postępowania koncesyjnego, na co zwrócono uwagę w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności wzmiankowanej decyzji koncesyjnej. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów zawartych w niniejszej skardze należy zauważyć, że zmierzają one w istocie do zanegowania możliwości złożenia przez Stowarzyszenie zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, gdyż - w ocenie skarżącego - podmiot niebędący stroną postępowania koncesyjnego nie może też być stroną postępowania z wniosku o wznowienie postępowania koncesyjnego. Według Sądu powyższy zarzut jest całkowicie nietrafny. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do treści art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Podmiot, który żąda wznowienia postępowania (w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie), jest stroną tego postępowania nadzwyczajnego i niezależnie od wyników tego postępowania, legitymowany jest do żądania zarówno kontroli instancyjnej, jaki i sądowej, w odniesieniu do wydanych na podstawie art. 149 § 3 lub art. 151 k.p.a. rozstrzygnięć (vide: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, 2015 r., s. 760). Tym samym, Stowarzyszeniu [...] w B., które złożyło przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania koncesyjnego, przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Podkreślić jednakże należy, że z uprawnienia do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania nie należy automatycznie wywodzić interesu prawnego w postępowaniu koncesyjnym, jaki to czyni skarżący. Również, wbrew stanowisku A. K. (v. uzasadnienie skargi in fine), organ nie oczekiwał od niego, aby przedstawiał dowody, że Stowarzyszenie nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie udzielenia skarżącemu koncesji. W świetle zebranego materiału dowodowego, takich intencji organu nie sposób się dopatrzeć a strona nie wskazuje, z czego konkretnie wywodzi taki zamiar organu. Mając powyższe na uwadze, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.