VI SA/Wa 2265/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (w skrócie: SKO) decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i art. 138 § 2 w zw. z art. 61 §1 i 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. G. (nazywanego dalej skarżącym) z dnia [...] maja 2012 r. od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], którą udzielono skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r., ustalono warunki zajęcia pasa drogowego i warunki prowadzenia kiosku oraz ustalono opłatę za zajęcie tego pasa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powołaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...], działający w imieniu Prezydenta [...] W., po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] marca 2012 r., zezwolił M. G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "B.", zam. G. ul. Z. [...],[...] P., na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. O. w rejonie nr [...] o powierzchni 80 m2, na okres od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego. W cytowanej decyzji określił warunki zajęcia pasa drogowego i oraz opłatę za umieszczenie w nim kiosku handlowego w wysokości 6.552 zł, płatną w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna. Wysokość opłaty organ ustalił jako iloczyn zajętej powierzchni – 80 m2, ustalonej stawki opłaty w wysokości 0,90 zł/m2 dziennie i 91 dni zajęcia terenu. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 8 i ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), dalej: "u.d.p." oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) i Uchwała Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.). Od rozstrzygnięcia powyższego M. G. złożył w dniu [...] maja 2012 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Nie podzielił stanowiska organu I instancji, wskazując, że kiosk handlowy jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem. Formularze przygotowane przez ZDM przewidują wniosek o zajęcie pasa drogowego tylko dla tymczasowych obiektów i w ten sposób nie miała strona możliwości wystąpienia o zajęcie pasa drogowego pod budynek stojący na stałe. Ponadto warunki zajęcia pasa drogowego .przewidziane przez kwestionowaną decyzję zbyt daleko ingerowały w swobodę działalności gospodarczej i ograniczały prawo skarżącego do dysponowania nakładami poczynionymi na tenże kiosk. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w powołanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdziło, że w sprawach prowadzonych na wniosek, strona jest wyłącznym dysponentem swojego żądania i może do ostatecznego zakończenia postępowania zmieniać zakres swego żądania. Aczkolwiek decyzja organu I instancji w zasadzie uwzględniła żądanie strony, to wobec zmiany przez M. G. stanowiska w odwołaniu należało rozstrzygnięcie pierwszo instancyjne uchylić. Organ odwoławczy zauważył, że jedynie w trybie art. 39 ust. 3 i art. 40 u.d.p. może nastąpić zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym lub gospodarką drogową, w tym przez obiekty. Nie jest w takiej sytuacji istotne, czy obiekt jest obiektem o charakterze trwałym czy też tymczasowym. Zatem to zainteresowany winien rozstrzygnąć czy wyraża wolę udostępnienia mu pasa drogowego w wyżej wskazanym trybie z ustawy o drogach publicznych, czy też w ogóle rezygnuje z ubiegania się o takie zezwolenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwe uwzględnienie postulatu strony, aby uregulować prawo do zajęcia pasa drogowego w sposób nieprzewidziany ustawą o drogach publicznych. Winien uczynić to organ I instancji poprzez wyznaczenie stronie siedmiodniowego terminu na sprecyzowanie stanowiska i po uzyskaniu stanowiska, dopiero wydać nową decyzję. W zakresie zarzutu ingerencji w swobodę działalności gospodarczej, SKO nie podzieliło stanowiska skarżącego, gdyż jeżeli zarządca czyni wyjątek od zasady nielokalizowania obiektów w pasie drogowym, to i skarżący nie może swobodnie dysponować zajętym pasem drogowym. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. G. Wnosił o wnikliwe rozpatrzenie sprawy. Zarzucił SKO nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Podkreślił, że jest fikcją występowanie o zajęcie pasa drogowego co trzy miesiące, przez budynek posadowiony na fundamencie trwale z gruntem związany, co stanowi naruszenie art. 40 ust. 3 u.d.p. Takie postępowanie organu I instancji jest sposobem egzekwowania nienależnych dochodów pieniężnych, co nie jest uregulowane w ustawie o drogach publicznych. Opisane zachowanie SKO podważa zaufanie do państwa i prawa, stwarza poważne problemy w prowadzeniu działalności gospodarczej, uniemożliwiając odzyskanie nakładów poczynionych na budynek. Nadto skarżący zakwestionował zapis dotyczący natychmiastowej rozbiórki obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga M. G. jest uzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia procedury administracyjnej w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Stąd powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Wobec tego, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje tego organu, ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach mają merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter. W ten sposób powinna być realizowana zasada szybkości działania i prostoty środków prowadzących do załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Procesowym wyrazem merytorycznych kompetencji organu II instancji jest treść jego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję bądź uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy. Wynik postępowania organu odwoławczego nie sprowadza się jedynie do oddalenia odwołania bądź uznania tego środka za uzasadniony. Natomiast rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są przez Kodeks postępowania administracyjnego jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). W przypadku decyzji kasacyjnej, w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zauważyć należy, że przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zostały określone bardzo restrykcyjnie i nie mogą być interpretowane rozszerzająco wobec wcześniej opisanej zasady – rozstrzygania sprawy. W niniejszej sprawie, SKO nie wykazało, aby wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. wyżej opisane, a równocześnie w ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji merytorycznie odniosło się do zaskarżonego rozstrzygnięcia, uznając odwołanie skarżącego za niezasadne. Zdaniem Sądu, z pewnością okolicznością podpadającą pod hipotezę art. 138 § 2 zd. pierwsze k.p.a. nie jest tylko zmiana żądania przez skarżącego, jak przyjął organ odwoławczy. Jeżeli, zdaniem SKO powstały wątpliwości czy M. G. zmienił swoje żądanie, to właśnie ten organ powinien wyjaśnić te wątpliwości i dopiero wówczas wydać rozstrzygnięcie. W przypadku zmiany żądania przy niewątpliwym stanie faktycznym SKO powinno rozważyć najpierw czy nie wystąpiła podstawa do zastosowania któregoś z rozstrzygnięć przewidzianych przez art. 138 § 1 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie wskazał organowi wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy w przypadku uwzględnienia zmiany żądania skarżącego, skoro zmiana żądania miała być takim naruszeniem przepisów postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obowiązek taki wynika ze zdania drugiego art. 138 § 2 k.p.a. Powstaje bowiem niebezpieczeństwo, że organ I instancji uwzględniając zmianę żądania odstąpiłby od wydania decyzji merytorycznej i wówczas mogłoby się okazać, że M. G. pas drogowy w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. zajmował bez zezwolenia, co oznaczałoby obowiązek nałożenia kary na stronę. Docelowo więc decyzja kasacyjna SKO mogłaby pogorszyć sytuację procesową skarżącego. Organ odwoławczy nie wskazał czy stan faktyczny sprawy budził wątpliwości. W dacie wydania zaskarżonej decyzji kiosk został przez skarżącego już usunięty z pasa drogowego. Organ odwoławczy powinien także rozważyć czy okoliczność ta w kontekście ewentualnej zmiany żądania przez skarżącego miała wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Odnośnie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Z uwagi na uwzględnienie skargi, sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, albowiem stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Kosztów postępowania nie zasądzono, gdyż skarżący nie wystąpił z takim wnioskiem.