VI SA/Wa 227/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Z związku z decyzją lokalizacyjną GDDKiA z dnia [...] listopada 2010 r. E. Sp. z o.o. z siedzibą w P., Rejon Dystrybucji I. w dniu 30 czerwca 2011 r. wystąpiła do Rejonu GDDKiA w I. z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w postaci kabla energetycznego w obszarze zabudowanym wzdłuż drogi o łącznej powierzchni rzutu poziomego: 14,45 m². W oparciu o złożony wniosek oraz wspomnianą wyżej decyzję lokalizacyjną, GDDKiA w dniu [...] czerwca 2011 r. wydał decyzję nr [...] zezwalającą na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], linii kablowej, o łącznej powierzchni rzutu poziomego: 14,45 m². W decyzji tej, zgodnie z wnioskiem strony określono, że termin umieszczenia w/w urządzenia w pasie drogowym obejmował będzie okres od dnia 11 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., i dalszy okres: bezterminowo. Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (w skrócie: GDDKiA) na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), dalej: "u.d.p." stwierdził z urzędu wygaśnięcie z dniem [...] lipca 2017 r., ostatecznej decyzji GDDKiA z [...] czerwca 2011 r., nr [...], znak: [...], zezwalającej E. Sp. z o.o. [...], Rejon Dystrybucji [...] (dalej: E., spółka, skarżąca) na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości I.(ul. [...]), w obszarze zabudowanym poza jezdnią, wzdłuż drogi o łącznej powierzchni rzutu poziomego: 14,45 m². W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2017 r. oddana została do użytku obwodnica miasta [...]. Skutkiem tego, odcinek drogi krajowej nr [...] od km 0+000 do km 1+437 przestał stanowić przebieg drogi krajowej i został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. W tym stanie rzeczy nastąpiła zmiana podmiotowa jak i przedmiotowa decyzji. Taka zmiana wynikała bezpośrednio z treści art. 10 ust. 5 u.d.p. mówiącego, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Oznaczało to również zmianę zarządcy drogi. W tym przypadku, zarządcą przekazanego odcinka drogi stał się z mocy prawa Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], w miejsce GDDKiA. Wskutek tych zmian przekazany odcinek drogi zaczął podlegać odmiennym regulacjom szczegółowym w zakresie zajęcia pasa drogowego, m.in. w kwestii stawek opłat za zajęcie poszczególnych elementów pasa drogowego. W przypadku dróg krajowych, wysokości opłat określa rozporządzenie, w przypadku dróg wojewódzkich - uchwała Sejmiku Województwa. W związku z tym GDDKiA uznało, że skoro urządzenia stanowiące własność E., zlokalizowane zostały na przekazanym odcinku drogi, to władnym do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i pobierania opłat z tego tytułu stal się Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. Organ stwierdził, że do tego podmiotu właściciel urządzeń winien złożyć stosowny wniosek celem kontynuacji zajęcia pasa drogowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że niniejsza decyzja odzwierciedla istotę zmiany w stanie prawnym i wymaga, celem załatwienia sprawy, dalszego współdziałania stron z nowym zarządem drogi, który przejął przedmiotowy odcinek drogi Na omawianą decyzję GDDKiA z dnia [...] grudnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. Sp. z o.o. w [...]. Wskazanej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa: 1) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, co w konsekwencji skutkuje naruszeniem także art. 7, 8 i 11 k.p.a., 2) art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie z uwagi na brak podstaw do wygaśnięcia decyzji rozstrzygającej istotę sprawy, II. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zmiana kategorii drogi publicznej na odcinku objętym wydanym uprzednio zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, powoduje zmianę podmiotową i przedmiotową decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Wobec powyższych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji GDDKiA, umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Alternatywnie wystąpiła o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu E. podniosła, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Uznała za błędny wniosek organu Ieżący u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, że wskutek wskazanego zdarzenia w postaci zmiany kategorii drogi publicznej z dniem [...] lipca 2017 r. nastąpiła podmiotowa i przedmiotowa zmiana decyzji. Skarżąca twierdziła, że pas drogowy objęty decyzją GDDKiA nadal jest zajmowany poprzez umieszczony w nim kabel energetyczny o łącznej powierzchni rzutu poziomego 14,45 m², a stanu tego nie determinuje ani (uprzedni czy obecny) zarządca drogi jako podmiot właściwy do rozstrzygania w kwestii zajęcia pasa drogowego, ani też (aktualny czy wcześniejszy) status (kategoria) drogi publicznej. Skarżąca wskazała również, że pas drogowy objęty decyzją organu w dalszym ciągu jest zajmowany przez ten sam podmiot, tj. E. (nie zmienił się właściciel urządzenia - linii kablowej a co za tym idzie nie zmienił się adresat decyzji administracyjnej, zarówno w części przyznającej uprawnienie, tj. udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak i zobowiązującej do uiszczania opłaty za zajecie tego pasa). Zdaniem skarżącej GDDKiA błędnie zastosował art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., pomimo braku podstaw do wygaśnięcia decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wskazał, że z chwilą oddania do eksploatacji obwodnicy Inowrocławia przedmiotowy odcinek przestał być drogą krajową nr [...], co oznaczało, że GDDKiA przestał nim zarządzać. Nowym zarządcą tego odcinka, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p., stal się zarząd województwa. Sama droga jak również cały pas drogowy (jako nieruchomość) stały się więc własnością województwa. Organ podkreślił, że w celu umieszczenia urządzenia w pasie drogowym drogi publicznej (w tym przypadku) krajowej, prowadzone są na różnych etapach przygotowania inwestycji postępowania administracyjne zakończone wydaniem trzech oddzielnych decyzji tj. decyzji zezwalającej na lokalizację urządzenia (art. 39 ust. 3 u.d.p.), decyzji zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.) i decyzji na umieszczenie urządzenia czyli mówiąc wprost naliczającej opłaty za umieszczenie urządzenia na gruncie nie będącym własnością właściciela tego urządzenia (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.) W dwóch pierwszych decyzjach brak jest podstaw do ich wygaszenia, gdyż de facto decyzje te należy uznać za skonsumowane, to w przypadku trzeciej już tak nie jest. Zmienia się organ, czyli jedna ze stron postępowania, w której interesie jest formalne uregulowanie stanu prawnego na własnej (dopiero co pozyskanej) nieruchomości. Zmianie ulega też, z formalnego punktu widzenia, przedmiot decyzji (droga) oraz wysokość opłat, której podstawy naliczenia są odmienne u różnych zarządców. Zmiana taka wywołana zostaje nadzwyczajną sytuacją. Zdaniem Organu, dokonana poprzez wygaszenie decyzji zmiana leżąca w interesie strony - nowego zarządcy drogi, jest zasadna i powinna stanowić odzwierciedlenie zmian w stanie faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd, co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Z kolei art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Należy zauważyć, że z mocy art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu zaś ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co reguluje art. 20 k.p.a. Decydująca dla możliwości rozpoznania danej sprawy przez konkretny organ administracji publicznej jest, poza właściwością miejscową, właściwość rzeczowa. Jak wyjaśnia się w doktrynie ta ostatnia właściwość jest zdolnością prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym (P. Wajda [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 175 i 180; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 111). Należy podnieść, że zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, na przykład w postępowaniu wznowieniowym, o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia na wszystkich etapach tych postępowań. Organ niewłaściwy w danym postępowaniu nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 19, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, LEX 2013; P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 16, 17, LEX/el. 2018; E. Śladkowska, Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), w: Wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lex 2013). Należy zauważyć, że w cytowanym przepisie ustawodawca nie wprowadził żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Wobec tego przyjąć należy, że każdy przypadek w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Wystąpienie wady powoduje konieczność usunięcia decyzji z obrotu prawnego niezależnie od trafności jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie bezspornie doszło do zmiany organu uprawnionego do zarządu drogą. W związku z oddaniem do użytku w dniu [...] lipca 2017 r. obwodnicy miasta [...] część drogi krajowej, w której jest umieszczony jest kabel energetyczny stała się drogą wojewódzką. Wskazana zmiana wynikała wprost z art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Konsekwencją zaliczenia opisanego odcinka do kategorii drogi wojewódzkiej była zmiana podmiotu zajmującego się zarządem tej drogi. Przepis art. 19 ust. 1 u.d.p. reguluje, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Natomiast w ust. 2 ww. artykułu wyliczono, że zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (pkt 1), a dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa (pkt 2). W ramach zarządu do zarządcy należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Zasadę tę co do zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg ujęto także w art. 40 ust. 1 u.d.p. Zapisano w nim, że zajęcie pasa na ww cele wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższego, skoro w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji i dacie wydania decyzji w tym zakresie, zarządcą drogi był już zarząd województwa i on z chwilą zmiany kategorii drogi stał się organem właściwym w sprawach wydawania zezwoleń na zajęcie pasa ruchu w odniesieniu do przedmiotowej drogi, to również w kwestii wygaśnięcia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tej samej drogi właściwy był już zarząd województwa, a nie GDDKiA (por. postanowienia NSA z 23 marca 2018 r.: sygn. akt II GW 70/17, sygn. akt II GW 71/17, sygn. akt II GW 2/18, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych zajęto stanowisko, że nie zasługuje na aprobatę twierdzenie, że wcześniejszy zarządca drogi, który wydał zezwolenie jest w dalszym ciągu właściwy w sprawie wygaszenia takiej decyzji ze względu na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w przypadku zmiany zarządcy. Powołany przepis prawa procesowego rozumieć należy w szerszym kontekście prawnoustrojowym uwzględniającym elementarną zasadę kompetencyjności i legalizmu, a więc działania organu działania na podstawie obowiązującego prawa. Tę zaś kwestię w rozpoznawanej sprawie rozstrzyga art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 20 k.p.a. Zatem wskazujący na właściwy organ w sprawach wygaśnięcia decyzji przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może ukształtować właściwości rzeczowej organu odmiennie, niż to wynika z przepisu prawa materialnego decydującego w tej kwestii. Warte zauważenia jest też, że stosownie do treści art. 162 § 3 k.p.a., stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lub uchylenie decyzji na podstawie art. 162 § 1 i 2 k.p.a. następuje również w drodze decyzji administracyjnej, od której jako od decyzji wydanej w nowej sprawie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (por.: wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt II SA 1676/87, opubl. ONSA 1989, nr 2, poz. 60, przywoł. za A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, s. 1021 oraz analogicznie – Komentarz aktualizowany do art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/El). Powyższe zatem oznacza, że w sprawach czy to wygaśnięcia, czy zmiany decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego nie może rozstrzygać inny organ, niż ten który jest aktualnie właściwy jako organ I instancji w sprawach zajęcia pasa drogowego. Dodatkowo, w powołanych wyżej postanowieniach z dnia [...] marca 2018 r., NSA zauważył, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego wydaną wcześniej decyzją ostateczną. Wystarczająca jest możliwość zmiany dotychczasowych decyzji w niezbędnym zakresie. Za tym stanowiskiem przemawiają bowiem zasada bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, których zapewnieniu służy trwałość ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Mając na uwadze powyższą argumentację, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do podniesionej przez strony argumentacji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, ustalony na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.), opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).