VI SA/Wa 2280/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. w części nakładającej karę pieniężną w kwocie 18.500 (osiemnaście tysięcy pięćset) złotych z tytułu nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu; 2. stwierdza, że decyzje z pkt 1 w uchylonym zakresie nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 555 (pięćset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego – M. P. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł w zakresie nałożonej kary pieniężnej z tytułu naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nie prowadzenia pojazdu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie. Jak wynika z akt sprawy, na podstawie imiennego upoważnienia z dnia [...]kwietnia 2008 r. została przeprowadzona kontrola w przedsiębiorstwie skarżącego. Kontrola rozpoczęła się w dniu [...] maja 2008 r. okazaniem skarżącemu ww. upoważnienia, w którym wskazano m. in. zakres kontroli poprzez wymienienie przepisów prawnych oraz uprawnienia inspektorów. Ze sporządzonego protokołu kontroli przedsiębiorstwa nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. wynika, iż w celach kontrolnych pobrano za pokwitowaniem 350 wykresówek oraz 2 karty urlopowe pochodzące z okresu od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] lutego 2008 r. Szczegółowy wykaz pobranych wykresówek stanowiła karta pobrania wykresówek. W punkcie VII protokołu wskazano na stwierdzone naruszenia, w tym w pkt 23, 24, 25 oraz 26 nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nie prowadzenia pojazdu przez kierowców: M. S., T. S., K. S. oraz I. K.. Protokół został podpisany przez skarżącego z adnotacją "brak uwag". Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w związku z kontrolą w przedsiębiorstwie udokumentowanej ww. protokołem. W piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. skarżący podniósł, iż w siedzibie firmy znajduje się dokumentacja (listy obecności i wnioski urlopowe potwierdzające fakt nie wykonywania w danym dniu pracy kierowcy), której nie zażądali inspektorzy podczas kontroli. Skarżący wskazał, iż inspektorzy w dniu kontroli, tj. [...] maja 2008 r. prosili o udostępnienie do kontroli tarczki kierowców. Podkreślił, iż przeprowadzona kontrola była pierwszą kontrolą w przedsiębiorstwie i z tej racji nie wiedział, jakie dokumenty należy przygotować do analizy. O stwierdzonych brakach dowiedział się dopiero z gotowego protokołu, który otrzymał wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Odnosząc się do naruszeń wskazanych w pkt. 23, 24, 25 i 26 protokołu kontroli skarżący wskazał, iż kierowcy przebywali na urlopie lub wykonywali pracę w siedzibie firmy. Do pisma załączył plik dokumentów (wnioski o urlop, zaświadczenia o przebywaniu na urlopie lub nie wykonywaniu pracy w transporcie, listy obecności kierowców). W oparciu o wyniki tej kontroli Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję nr [...], na podstawie której – działając w oparciu o przepis art. 93 ust.1 w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 10.2 lit. a i b, lp. 10.3 lit. a i b, lp. 10.4 lit. a i b, lp. 11.2 pkt 2, lp. 11.4 pkt 1, lp. 11.4 pkt 2, lp. 11.4. pkt 7 lit. a, 2, załącznika do tej ustawy - nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 30.000 zł. Powyższa kara pieniężna została nałożona za następujące naruszenia: 1. Okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawierała przepisowych wpisów w postaci imienia i nazwiska kierowcy – kara 500 zł; 2. Nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie – kara 18.500 zł; 3. Skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny – kara 2.200 zł; 4. Skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą rozpoczętą kolejną godzinę – kara 5.800 zł; 5. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut – kara 1.650 zł; 6. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za każde następne rozpoczęte 30 minut – kara 2.600 zł; 7. Przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny – kara 750 zł; 8. Przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą następną rozpoczętą godzinę – kara 1.800 zł; 9. Okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – kara 4.500 zł; 10. Wykresówka zapisywana była za długo – za każdą wykresówkę – kara 600 zł. Nie dokonał zsumowania wszystkich nałożonych kar oraz nie wskazał, iż nałożona kara w kwocie 30.000 zł stanowi karę po zastosowaniu ograniczenia wynikającego z art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m. in., iż nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, za które została nałożona kara w wysokości 18.500 zł stanowi naruszenie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.), cyt. dalej jako rozporządzenie nr 3821/85, oraz naruszenie art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), cyt. dalej ustawa o czasie pracy kierowców. Odnosząc się do przesłanych przez skarżącego dokumentów organ stwierdził, iż strona winna okazać dokumenty organom kontrolnym w momencie kontroli a nie wraz z wyjaśnieniami do protokołu kontroli. Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2008 r. złożył odwołanie od ww. decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie 18.500 zł z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu wnosząc o uchylenie w tej części. Powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. Podniósł, iż dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu były wystawione prawidłowo i znajdowały się w przedsiębiorstwie tylko inspektorzy nie żądali ich. Podkreślał, iż art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców stanowi, iż zaświadczenie o nie prowadzeniu pojazdu okazuje się na żądanie osoby uprawnionej do kontroli. Załączył oświadczenia pracowników potwierdzające, iż inspektorzy prosili tylko o dane firmy, dane kierowców oraz tarczki czterech kierowców a nie żądali żadnych innych dokumentów. Ponownie załączył plik dokumentów, niektóre poświadczone notarialnie, dotyczące aktywności kierowców. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu ww. odwołania, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 11.4.1 załącznika do tej ustawy, art. 31 ust. 1, 2 i 2a ustawy o czasie pracy kierowców, art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w kwestionowanym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedsiębiorca nie okazał – podczas prowadzonej kontroli w przedsiębiorstwie - żadnych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów we wskazanych dniach. Organ podkreślił, iż skarżący pokwitował odbiór upoważnienia, w którym został wskazany zakres kontroli, ponadto został prawidłowo zapoznany w protokołem kontroli, w którym stwierdzono brak wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów. Nie kwestionował stwierdzonych braków, podpisując bez uwag protokół. Organ zwrócił także uwagę, iż skarżący przedstawił kontrolującym zaświadczenia, potwierdzające fakt przebywania na urlopach w określonych dniach kierowców: K. S. i I. K., więc był poinformowały lub przynajmniej miał świadomość konieczności przedłożenia dokumentów, których brak stał się podstawą nałożonej kary. Podkreślił, iż na przedsiębiorcy, czyli profesjonalnym uczestniku obrotu ciąży szczególny obowiązek znajomości i przestrzegania prawa. Jego nieznajomość nie wyłącza odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego sprostował oczywistą omyłkę w ww. decyzji, w ten sposób, że wymienione decyzji nazwisko skarżącego "P." zastąpił właściwym nazwiskiem "P.". Na powyższą decyzję strona skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. w zakresie objętym odwołaniem oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący postawił zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców oraz art. 92 ustawy o transporcie drogowym. Podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Wskazał, iż kontrolujący inspektorzy nie zażądali dokumentów, za brak których został ukarany. Obowiązek zażądania dokumentów wynika z art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców. Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli nie zawierało informacji o obowiązku okazania dokumentów. Kwestionował twierdzenie organu, iż podpisanie protokołu uniemożliwia złożenia uwag w terminie późniejszym. Podkreślał, że dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu w dniach wskazanych w decyzji były wystawione prawidłowo i znajdowały się u kontrolowanego przedsiębiorcy. Były dostępne po ich zażądaniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późniejszymi zmianami), cyt. dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga na decyzję zasługuje na uwzględnienie bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, kierowca wykonujący przewóz drogowy, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub Umowy AETR, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które zawiera następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres, którego dotyczy, wskazanie przyczyny nieposiadania wykresówek, nieużytkowania karty kierowcy lub niesporządzenia wydruków, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, miejsce i datę wystawienia, podpis pracodawcy lub podmiotu, na rzecz którego kierowca wykonywał przewóz. Z kolei ust. 2 stanowi, iż zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1, pracodawca wystawia i wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego. W przypadku gdy kierowca w określonych dniach nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego, pracodawca niezwłocznie wystawia i przekazuje zaświadczenie na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli. Jak stanowi art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Jak wynika z treści wszystkich trzech powołanych przepisów, do stwierdzenia naruszenia wskazanego w lp. 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym jako nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nie prowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, zagrożonego karą pieniężną 500 zł za każdy dzień niezbędne jest poprzedzające żądanie okazania dokumentów. Również w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w pkt 5 zapisano, iż inspektor wykonując czynności kontrolne winien żądać od przedsiębiorcy okazania dokumentów i innych nośników informacji, mających związek z przedmiotem kontroli. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, iż kontrolowany przedsiębiorca nie został wezwany do okazania wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nie prowadzenia pojazdów. Kontrola została przeprowadzona na podstawie imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez wskazanych w nim inspektorów transportu drogowego. W upoważnieniu nie zawarto żądania okazania przez kontrolowanego przedsiębiorcę dokumentów, również żaden inny dokument w sprawie nie zawiera takiego żądania. Wezwania do okazania wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nie prowadzenia pojazdów nie można, zdaniem Sądu, wyprowadzić z zakresu kontroli (pkt 22 protokołu kontroli). Jako zakres kontroli wskazano akty prawne ze wskazaniem danych dotyczących ich publikacji. Zamieszczenie w niej ustawy o czasie pracy kierowców nie można traktować jako wezwania do okazania dokumentów obrazujących czas pracy zatrudnionych przez skarżącego kierowców. Również z uprawnień kontrolującego inspektora, szczegółowo opisanych w części D "Pouczenie" nie wynika, iż kontrolujący inspektorzy, mający uprawnienia do kontroli dokumentów, zażądali ich okazania. Główny Inspektor Transportu Drogowego potwierdził w odpowiedzi na skargę, że upoważnienie nie formułuje wprost żądania okazania konkretnych dokumentów. Również z protokołu kontroli nie wynika, iż kontrolowany przedsiębiorca został wezwany do okazania wszystkich dokumentów dotyczących aktywności kierowców w okresie objętym kontrolą. Ze sformułowania: "pobrano wykresówki i zaświadczenia potwierdzające fakt nie prowadzenia pojazdu" nie wynika, iż tylko te dokumenty, na wezwanie, okazał skarżący podczas kontroli. Taki zapis może być potwierdzeniem, że tylko te dokumenty zażądali kontrolujący inspektorzy. Z treści protokołu wynika, iż pobrane wykresówki stanowiły materiał do analizy, którą przeprowadził organ, co podkreśla skarżący w skardze a nie zaprzecza organ, już bez udziału skarżącego. Zgodnie z art. 74 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu. Ze sporządzonego protokołu kontroli nie wynika, jakich czynności związanych z kontrolą czasu pracy kierowców (oprócz pobrania do analizy wskazanej liczby wykresówek z okresu od [...] września 2007 r. do [...] lutego 2008 r.) i kiedy dokonali inspektorzy. Jak podniósł skarżący, sporządzony, gotowy protokół kontroli opatrzony datą [...] maja 2008 r. został mu doręczony wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w dniu [...] czerwca 2008 r. Sąd podkreśla, iż kontrolowany przedsiębiorca nie może, jak chce organ, w obronie swoich interesów przedkładać podczas kontroli wszelkie dokumenty z racji świadomości, iż kontrola ma na celu zweryfikowanie rzeczywistej aktywności kierowców. Wskazane wyżej naruszenia pozwalają postawienie organom, oprócz wskazanych już przepisów, naruszenie zasad postępowania administracyjnego zapisanych w art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę nałożenia kary pieniężnej, organ oceni przedłożone przez skarżącego dokumenty i wyda stosowną decyzję w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji we wskazanym zakresie, do czasu uprawomocnienia wyroku, Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a., a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.