VI SA/Wa 2283/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] września 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ, SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej udp) utrzymało w mocy decyzji Prezydenta [...] (zwanego dalej Prezydentem [...], organem I instancji) z [...] kwietnia 2016 r. o odmowie wydania na wniosek [...] SA z siedzibą w [...] (zwanej dalej skarżącą, spółką) zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rejonie nr [...] reklamy w postaci słupa reklamowego o powierzchni ekspozycyjnej [...] m2. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] grudnia 2015 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosek uzupełniła w dniu [...] stycznia 2016 r. Pismem z [...] stycznia 2016 r. SKO poinformowało spółkę o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i zgłoszenia ostatecznych wyjaśnień. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obejmował: 1. projekt konstrukcyjny nośnika reklamowego, 2. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku, 3. pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu [...] dla Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2015 r. znak [...], 4. decyzję Prezydenta [...] Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. Spółka w dniu [...] lutego 2016 r. skorzystała z przysługującego jej prawa, nie wniosła jednak dodatkowych uwag. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] Prezydent [...] odmówił spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 udp. Organ przywołał treść art. 39 ust. 1 pkt 1 udp, w myśl którego zabronione jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz ust. 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Nawiązując do treści pisma Wydziału Architektury i Budownictwa [...] dla Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2015 r. oraz decyzji Prezydenta [...] Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2015 r. Nr [...], w których wskazano, że lokalizacja słupa stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników budynku znajdującego się przy pasie drogowym i osób trzecich (ponieważ pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie drzwi głównych budynku i schodów wejściowych) uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na funkcjonowanie reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 udp i odmówił skarżącej wydania wnioskowanego zezwolenia. Podkreślił przy tym, że lokalizacja ta stanowi realne niebezpieczeństwo dla osób niepełnosprawnych. Poinformował też wnioskodawcę, iż funkcjonowanie reklamy w terenie bez zezwolenia, traktowane będzie jako samowolne zajęcie pasa drogowego i podlegać będzie karze pieniężnej zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 12 udp. Pismem z [...] maja 2016 r. spółka wniosła odwołanie. Domagała się uchylenie ww. decyzji oraz udzielenie zezwolenia zgodnie z wnioskiem. Wnosiła o ustalenia początkowego terminu zajęcia pasa drogowego w ten sposób, że będzie to 7 dzień licząc od daty wydania decyzji przez SKO. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. art. 6 kpa poprzez oparcie decyzji odmawiającej zezwolenia na umieszczenie reklamy na błędnej podstawie prawnej, tj. na przepisie art. 39 ust. 3 udp, który dotyczy zezwolenia na lokalizację reklamy, zamiast na art. 40 udp; 2. art. 6 kpa poprzez oparcie decyzji odmawiającej zezwolenia na umieszczenie reklamy na § 293 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015. 1422 tj.; dalej rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.), który to przepis prawny nie ma zastosowania do funkcjonowania słupa reklamowego na działce w pasie drogowym; 3. art. 7 i 77 kpa poprzez błędne przyjęcie, że funkcjonowanie słupa reklamowego w sąsiedztwie drzwi głównych budynku Urzędu Dzielnicy [...] i schodów wejściowych stanowi realne niebezpieczeństwo dla osób niepełnosprawnych, chociaż prawie identyczny słup reklamowy funkcjonował już wcześniej w tym samym miejscu przez około 5 lat i w tym czasie nie były znane żadne zdarzenia, które można byłoby zakwalifikować jako "wypadek drogowy z udziałem pieszego i słupa reklamowego; 4. art. 107 § 3 kpa poprzez nieprzekonujące uzasadnienie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; Jej zdaniem organ nie ustalił, czy wydaje decyzje w sprawie zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym, czy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy. Nadmienia, że w pierwszym przypadku decyzję wydaje się w oparciu o art. 39 ust. 3 udp, w drugim przypadku w oparciu o art. 40 udp. Z decyzji wynika, że oprócz art. 39 ust. 1 pkt 1 udp organ jako podstawę prawną przywołał art. 39 ust. 1 pkt 5 oraz art. 39 ust. 3 i 3a udp czym naruszył przepis art. 6 kpa. Ponadto wskazał, że ewentualne funkcjonowanie słupa reklamowego stanowi naruszenie § 293 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. a zatem odmawiając wydania zezwolenia powołał się na regulacje, które nie mają zastosowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie wskazał również dowodów, na podstawie których stwierdził istnienie realnego niebezpieczeństwa ze strony słupa reklamowego dla osób niepełnosprawnych. Twierdzenia organu stanowią zatem jedynie przypuszczenia (subiektywne odczucia). Decyzją z [...] września 2016 r. SKO utrzymało w mocy decyzję z [...] kwietnia 2016 r. SKO uznało, że zaskarżona decyzja oraz jej uzasadnienie spełnia wymogi ustawowe. Podstawę decyzji odmownej stanowił art. 39 ust. 1 pkt 1 udp, dlatego też zarzut naruszenia art. 6 kpa poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej decyzji (art. 39 ust. 3 udp) organ uznał za niezasadny. Za chybiony uznał również zarzut oparcia decyzji na przepisie § 293 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., wskazując, że opisany przepis został jedynie zacytowany jako stanowisko organu budowalnego, zawarte w sprzeciwie do wykonywania robót budowalnych z dnia [...] grudnia 2015 r. Zdaniem SKO w aktualnie obowiązującym stanie prawnym art. 39 ust. 3 udp nie wymaga odrębnego wydawania dwóch decyzji: pierwszej - o zezwoleniu na lokalizację obiektu, drugiej - o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Za przekonujące i wystarczające dla podjęcia decyzji odmownej organ uznał samo odwołanie się organu I instancji do stanowisko organu budowalnego, zgodnie z którym lokalizacja przedmiotowej reklamy jest niewłaściwa i stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Decyzji zarzucał naruszenie: 1) art. 6 kpa poprzez oparcie decyzji odmawiającej zezwolenia na umieszczenie reklamy na błędnej podstawie prawnej, tj. na przepisie art. 39 ust. 3 udp, który dotyczy zezwolenia na lokalizację reklamy, zamiast na art. 40 udp; 2) art. 6 kpa poprzez oparcie decyzji odmawiającej zezwolenia na umieszczenie reklamy na § 293 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który to przepis prawny nie ma zastosowania do funkcjonowania słupa reklamowego na działce w pasie drogowym; 3) art. 7 i 77 kpa poprzez błędne przyjęcie, że funkcjonowanie słupa reklamowego w sąsiedztwie drzwi głównych budynku Urzędu Dzielnicy [...] i schodów wejściowych stanowi realne niebezpieczeństwo dla osób niepełnosprawnych, chociaż prawie identyczny słup reklamowy funkcjonował już wcześniej w tym samym miejscu przez ok. 5 lat i w tym czasie nie były znane żadne zdarzenia, które można byłoby zakwalifikować jako "wypadek drogowy z udziałem pieszego i słupa"; 4) art. 107 § 3 kpa poprzez nieprzekonujące uzasadnienie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Uzasadnienie skargi w całości powiela argumentację skarżącej zawartą w treści odwołania z [...] maja 2016 r. Skarżąca kwestionuje stanowisko organu, w myśl którego w aktualnie obowiązującym stanie prawnym art. 39 ust. 3 udp nie wymaga odrębnego wydawania dwóch decyzji (o zezwoleniu na lokalizację obiektu i o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego). Podnosi, że organ I instancji wydał decyzję odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie decyzję odmawiającą lokalizacji reklamy w pasie drogowym. Z tego względu powoływanie się przez organ na art. 39 ust. 1 pkt 1 udp czy na art. 39 ust. 1 pkt 5 oraz 39 ust. 3 i 3a udp jest wskazaniem niewłaściwej podstawy prawnej, a tym samym naruszeniem art. 6 kpa. Zarzuca brak potwierdzenia w materiale dowodowym dla twierdzenia organu jakoby posadowienia słupa reklamowego w lokalizacji wskazanej we wniosku stwarza realne niebezpieczeństwa dla osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja SKO z [...] września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r., odmawiającą wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej reklamy w postaci słupa reklamowego. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 39 ust. 1 pkt. 1 udp, w świetle którego zabronione jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek stanowi zapis ust. 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służą ochronie dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 udp działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (pkt 8 ww. art.). Wynikającą z art. 39 ust. 1 udp zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich niszczenie lub uszkodzenie czy zmniejszenie trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Słup reklamowy, o którego instalację wnioskowała skarżąca, jest niewątpliwie urządzeniem, którego dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 udp. Prawną podstawę lokalizowania w pasie drogowym nie związanego z drogą i jej zadaniami obiektu, jakim jest nośnik reklamowy, stanowią przepisy art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Pierwszy z tych przepisów, odstąpienie od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów lub urządzeń z drogą niezwiązanych (tj. niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), uzależnia od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Termin ten niedookreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że "szczególnie uzasadniony przypadek" to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez lokalizowanie w nim reklamy zasadniczo koliduje z interesem publicznym analizowanym pod kątem tego bezpieczeństwa. Prowadzi to do wniosku, że podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 udp musi poprzedzać rozważne zbadanie przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególnie uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania w pasie drogowym jakichkolwiek innych poza związanymi z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, przy czym choćby hipotetyczne zaistnienie zagrożenia ze strony obiektu posadowionego w pasie drogowym dla jego użytkowników, może uzasadniać odmowę zarządcy drogi udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu. W rozpatrywanej sprawie organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące posadowienia ww. słupa reklamowego zasadnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że istniejące w tym miejscu pasa drogowego warunki uzasadniały odstąpienie od zakazu o jakim mowa w art. 39 ust. 1 udp. Organ wyczerpująco wyjaśnił, jakie są motywy odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wykazał, że w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowników, w tym w szczególności osób niepełnosprawnych korzystających z budynku użyteczności publicznej (w sprawie chodzi o budynek Urzędu Dzielnicy [...]). Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu. Wszystkie dokumenty na które powołano się w decyzji znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Jak wynika z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] z [...] grudnia 2015 r. Wydział ten zwrócił się z wnioskiem o nie wydawanie na dalszy okres zezwolenia na funkcjonowanie słupa reklamowego usytuowanego przy ul. [...][...] na działce [...] z obrębu [...]. Wskazano, że lokalizacja słupa w odległości ok. 5 m od głównego wejścia Urzędu Dzielnicy [...] i w odległości ok 1 m od schodów wejściowych jest niewłaściwa i stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników budynku. Załączono także kopię decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 2015 r. w której organ budowlany wniósł sprzeciw do wykonywania robót polegających na montażu wolnostojącego słupa reklamowego na wskazanej działce. W uzasadnieniu decyzji podnoszono ponadto, że montaż słupa w tym miejscu stanowi realne zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników budynku i osób trzecich w strefie ruchliwego chodnika, gdzie codziennie przemieszczają się setki ludzi. Każda taka przeszkoda na środku drogi (chodnika) stanowi realne niebezpieczeństwo zderzenia się z nią ludzi niedowidzących i niewidomych, a nawet zamyślonych. W ocenie Sądu przedstawione argumenty wskazują na brak podstaw do odstąpienia od ogólnej zasady i potraktowania sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Według Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych - nie budzi zastrzeżeń. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. uzasadnione jest w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 kpa. Tym samym zarzuty podniesione w skardze w tym zakresie nie są zasadne. Za niezasadne Sąd uznał argumenty skarżącej wskazujące, że w niniejszej sprawie przepisy prawa wymagają odrębnego wydawania dwóch decyzji: pierwszej - o zezwoleniu na lokalizację obiektu, drugiej - o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu w pełni zasadny jest pogląd organu, iż w aktualnie obowiązującym stanie prawnym art. 39 ust. 3 udp nie wymaga odrębnego wydawania dwóch decyzji. Nadto Sąd zauważa, że organ jako podstawę decyzji odmownej przytoczył art. 39 ust. 1 pkt 1 udp, toteż zarzut naruszenia art. 6 kpa poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej decyzji (art. 39 ust. 3 udp) jest niezasadny. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez organ § 293 ust. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. bowiem jak wynika z treści decyzji przepis ten nie stanowił podstawy jej wydania, a jedynie został zacytowany w uzasadnieniu decyzji jako stanowisko organu budowlanego, zawarte w sprzeciwie do wykonania robót budowlanych z dnia [...] grudnia 2015 r. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.