VI SA/Wa 2287/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu – M. C., kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi. M. C. (dalej "Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA") skargę na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "Prezydent RP"), którym do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego powołano dziewiętnaście osób, wśród których nie znalazł się Skarżący. Za podstawę prawną skarżonego postanowienia Prezydent RP wskazał art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), dalej "Konstytucja". Prezydent RP w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, opierając się w tym na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") wyrażonym w postanowieniu z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 857/17, którego to z kolei Skarżący w skardze nie podzielił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Przedmiotem badanej skargi uczyniono postanowienie powołujące, w oparciu o art. 179 Konstytucji, dziewiętnaście osób do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, wśród których nie znalazł się Skarżący. Sąd w pierwszym rzędzie musi zatem ustalić, czy ów przedmiot – postanowienie Prezydenta RP, wpisuje się w zakres sądowej kognicji, ściśle określony w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", czy też nie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na przedmiot skarżenia, kontrola sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Z powyższego wynika, że wolą ustawodawcy kognicji sądów administracyjnych zostały poddane wyłącznie zapadłe w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, tudzież kończące to postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę administracyjną co do istoty. W sferze faktów Sąd zauważa, że, Skarżący zgłosił swoją kandydaturę na wolne stanowisko sędziego Sądu Najwyższego – [...] (dalej "sędziego SN") - obwieszczenie Prezydenta RP z 24 maja 2018 r. (M.P. z 2018 r. poz. 633). Krajowa Rada Sądownictwa (dalej "KRS") przeprowadziwszy postępowanie, uchwałą z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], postanowiła nie przedstawić Prezydentowi RP wniosku o powołanie Skarżącego na wolne stanowisko sędziego SN. Skarżący od powyższej uchwały KRS złożył do NSA odwołanie (sygn. akt IIGOK 2/18). Jednocześnie, jak wynika z uzasadnienia postanowienia NSA z 27 września 2018 r. (sygn. akt IIGW 28/18), Skarżący zwrócił się do NSA o udzielenie zabezpieczenia roszczenia o uchylenie wskazanej uchwały KRS, czemu NSA przywołanym postanowieniem zadośćuczynił. Dnia 8 października 2018 r., KRS, czyniąc to m.in. na podstawie art. 179 Konstytucji oraz art. 44 ust. 1b ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 389 ze zm.) dalej "u.KRS", przedstawiła Prezydentowi RP swoją uchwałę z [...] sierpnia 2018 r. zawierającą wnioski o powołanie do pełnienia urzędu sędziego na stanowisku sędziego SN dwudziestu osób. Jednocześnie KRS podała, że owa uchwała została zaskarżona do NSA przez czterech kandydatów, w tym Skarżącego, co czyni, że w stosunku do tych osób nie jest ona prawomocna. W tym stanie rzeczy Prezydent RP wydał, objęte obecnie badaną skargą, postanowienie. Istota sprawy sprowadza się do scharakteryzowania procesu wyłonienia osoby przedstawianej lub nie przez KRS Prezydentowi RP do powołania do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego, a tym samym udzielenia odpowiedzi, czym jest skarżone postanowienie, badane/oceniane następnie przez pryzmat kognicji sądów administracyjnych. Tryb powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jest wieloetapowy i przewiduje współudział organów sądów i samorządu sędziowskiego, KRS, a na końcu Prezydenta RP. Wymaga on zatem współpracy władzy wykonawczej, sądowniczej oraz ustawodawczej (patrz: wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej "TK") z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09, OTK-A 18/09, uzasadnienie prawne, pkt 2, 3, 9). Każde postępowanie w sprawie powołania na stanowisko sędziego, w tym także sędziego SN, ma swój początek w ogłoszeniu obwieszczenia w Monitorze Polskim o wolnym stanowisku, a kończy się przedstawieniem lub nie Prezydentowi RP przez KRS wniosku o powołanie danej osoby do pełnienia urzędu sędziego. Kompetencje Prezydenta RP w zakresie powoływania sędziów określa art. 179 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Powołanie sędziego jest zatem aktem prawa ustrojowego, polegającym na kształtowaniu składu osobowego władzy sądowniczej. Jest to sprawa wewnątrz aparatu państwowego (patrz: uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 4/98. ONSA 1999/1/6; wyrok TK z 27 maja 2008 r., sygn. akt SK 57/06, OTK-A 2008/4/63, uzasadnienie prawne pkt 5). Prezydencka kompetencja w zakresie powoływania sędziów jest - jak wskazał TK w przywołanym powyżej wyrok z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09 "w świetle art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji traktowana jako uprawnienie osobiste (prerogatywa) Prezydenta (sfera jego wyłącznej gestii i odpowiedzialności), a także rola ustrojowa Prezydenta, jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 126 ust. 1 Konstytucji", która dla swej ważności nie wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazany wyżej akt Prezydenta RP, przyjmujący formę postanowienia, stanowi jego wyłączną prerogatywę i poprzedzony jest działaniami KRS mającymi na celu wyłonienie kandydata na urząd sędziego. Zauważenia przy tym wymaga, że Prezydent RP w żadnym przypadku nie może powołać dowolnej osoby spełniającej wymagania stawiane kandydatom na sędziów, lecz wyłącznie taką, której kandydatura została uprzednio rozpatrzona przez KRS, a następczo wskazana mu przez KRS (zob. L. Garlicki, uwaga 5 do art. 179 Konstytucji (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2001). KRS w omawianym trybie jest natomiast swoistym, samodzielnym, centralnym organem państwowym, którego funkcje powiązane są z władzą sądowniczą, gdyż zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji RP, stoi ona na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (por. wyrok TK z 15 grudnia 1999 r., sygn. P 6/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 164). Na płaszczyźnie ustawowej procedurę poprzedzającą złożenie wniosku przez KRS do Prezydenta RP regulują przepisy ustawy o KRS, w której wskazano m.in. formy, w jakich realizuje ona funkcję określoną w art. 186 Konstytucji. Wolą ustawodawcy KRS rozpatruje i ocena m.in. kandydatury do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziów zarówno SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych, jak i sądów wojskowych, a następnie, w efekcie dokonanej oceny, przedstawia, bądź nie, danego kandydata Prezydentowi RP celem powołania na urząd sędziego. KRS zadanie to realizuje w postaci indywidualnych rozstrzygnięć – uchwał dotyczących konkretnych osób (art. 29, art. 30, 42 u.KRS), w trybie imperatywnym (władczym), decydując, co do istoty, o wniosku zainteresowanego kandydata. KRS w postępowaniu takim rozstrzyga zatem o prawach kandydata, albo kreując jego nową sytuację prawną (nowe uprawnienia i obowiązki), albo odmawiając kreowania takiej, nowej sytuacji. W tym kontekście zauważenia wymaga jednak, że w takim postępowaniu przed KRS nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 2 u.KRS), ale w art. 44 ust. 1a u.KRS ustawodawca przewidział tryb odwoławczy od uchwał KRS dot. powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN do NSA. Reasumując powyższe wywody i przenosząc je na grunt obecnie badanej skargi Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie przede wszystkim nie mamy do czynienia ze stricte postępowaniem administracyjnym, a tym samym z postanowieniem wydanym w jego toku, co czyni skargę niedopuszczalną. Skoro sama ustawa o KRS (art. 2 u.KRS), regulująca proces wyłonienia osoby przedstawianej lub nie Prezydentowi RP do powołania do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego wskazuje, że do takiego postępowania nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego, to nie ma wątpliwości, że sprawy te nie są sprawami stricte administracyjnymi. Tym samym na postawione na wstępie pytanie - czym jest skarżone postanowienie Prezydenta RP, należy odpowiedzieć, że nie jest ono postanowieniem zapadłym w postępowaniu administracyjnym, które mogłoby zostać skutecznie poddane kontroli sądów administracyjnych. NSA w postanowieniu z 16 października 2012 r., sygn. akt IOSK 1881/12, podjętym w sprawie niepowołania do pełnienia urzędu sędziego, przesądził, że "wykładnia wyłączająca (...) dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, znajduje również umocowanie w regulacji procedury obowiązującej przed Krajową Radą Sądownictwa. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.), w postępowaniu przed Radą nie stosuje się bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". Sąd zauważa, że zacytowane orzeczenie kasacyjne zapadło wprawdzie pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o KRS, nie mniej jednak obecna regulacja, co do niestosowania przepisów kodeksowych postępowania administracyjnego, nie uległa zmianie. Niezależnie od powyższego, z uwagi na treść skargi, Sąd zauważa, że rozstrzygnięciem co do istoty sprawy w postępowaniu dot. wyłonienia osoby przedstawianej lub nie Prezydentowi RP do powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, w którym Skarżący jest uczestnikiem, jest wyłącznie uchwała KRS z [...] sierpnia 2018 r., co czyni, że takiego charakteru nie ma skarżone postanowienie Prezydenta RP. Jest ono jedynie następstwem podjętej w indywidualnej sprawie uchwały KRS. Niezależnie od powyższych stwierdzeń Sąd uznał również, że niedopuszczalna jest koncepcja, jaką przyjął Skarżący, w której zarówno uchwała KRS, jak i postanowienie Prezydenta RP, mogły by być skarżone do sądów administracyjnych. W jednej, indywidualnie oznaczonej sprawie nie może bowiem dojść do wydania dwóch rozstrzygnięć co do istoty, a skoro tak, to z tych dwóch, z uwagi na poczynione wywody, to postanowienie Prezydenta RP nie jest rozstrzygnięciem co do istoty. Powołanie sędziego jest, jak już wcześniej to wskazano - aktem prawa ustrojowego, polegającym na kształtowaniu składu osobowego władzy sądowniczej podług wniosku KRS. Jak podano wcześniej Prezydent RP w żadnym przypadku nie może powołać dowolnej osoby spełniającej wymagania stawiane kandydatom na sędziów, lecz wyłącznie taką, której kandydatura została uprzednio rozpatrzona przez KRS, a następczo wskazana mu przez KRS celem powołania na urząd sędziego (zob. wyrok SN z 12 maja 2016 r. sygn. akt III KK 494/15, gdzie "Ustawa zasadnicza przyjmuje system nominacyjny sędziów, powierzając kompetencje do ich powoływania głowie państwa. Zarazem jest to system nominacji ograniczonej, gdyż Prezydent nie może powołać dowolnej osoby spełniającej cenzus sędziowski, lecz wyłącznie taką osobę, której kandydatura została rozpatrzona i przedstawiona przez KRS" LEX nr 2093040). To związanie powoduje, że Prezydent RP nie podejmuje w sprawie powołania żadnego rozstrzygnięcia, a jedynie wręcza nominację, będącą wynikiem ostateczności rozstrzygnięcia podjętego przez KRS. Sąd zauważa, że Prezydent RP ograniczony jest zatem jedynie do jednego rodzaju sytuacji, tj. wydania postanowienia o powołaniu na urząd sędziego. W żadnym przypadku ustrojodawca nie przewidział możliwości, aby mógł on odmówić powołania na ów urząd kandydata przedstawionego mu przez KRS. Brak przyznania Prezydentowi RP uprawnienia do odmowy powołania sędziów (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji – w konstytucyjnym modelu nie mieści się zatem postanowienie w sprawie powołania sędziego, którego treścią jest odmowa powołania), ale nade wszystko odpowiedniej procedury dotyczącej takiej odmowy, dodatkowo dowodzi, że w przypadku skarżonego postanowienia nie można mówić o rozstrzygnięciu co do istoty. Zgodnie z art. 45 ust. 2 u.KRS Prezydent RP tylko w przypadku ujawnienia nowych okoliczności dotyczących osoby wskazanej we wniosku KRS o powołanie do pełnienia urzędu sędziego może, co najwyżej, wystąpić z do KRS wnioskiem o ponowne rozparzenie takiej kandydatury. Odnośnie prawnego charakteru powołania/niepowołania przez Prezydenta RP na urząd sędziego nie raz wypowiadały się już – oprócz Trybunału Konstytucyjnego, także sądy administracyjne, i to nie tylko w odmiennie postrzeganym przez Skarżącego i Prezydenta RP postanowieniu z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt IOSK 857/17. Sąd kasacyjny w postanowieniu z 16 października 2012 r. (sygn. akt IOSK 1885/12, LEX nr 1264630) stwierdził, że "Regulacja konstytucyjna kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej powoływania sędziów, powtórzona w regulacji ustawy z 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, nie stanowi działalności administracji publicznej. Powołanie obsady personalnej organów suwerena, jakim są organy wymiaru sprawiedliwości, orzekające w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest działalnością administracji publicznej." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 23 stycznia 2008 r., sygn. akt IISA/Wa 2139/07 wyraził natomiast pogląd, że "powołanie na urząd sędziego ma charakter nominacyjny i jest swoistym aktem inwestytury, co w tym przypadku oznacza nadanie władzy sądowniczej przez Głowę Państwa osobie, którą Krajowa Rada Sądownictwa uznała za godną powierzenia i objęcia urzędu sędziowskiego. Innymi słowy, Głowa Państwa w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, a dokładnie w imieniu jednej z jej władz – władzy sądowniczej, przekazuje, w drodze aktu urzędowego, tytuł do jej sprawowania osobie wskazanej przez KRS. Akt ten nie jest jednak indywidualnym aktem stosowania prawa (nie jest aktem z zakresu administracji publicznej). Wskazuje na to nie tylko fakt umieszczenia instytucji powoływania sędziów w samej Konstytucji, przez co ranga regulacji nadaje odpowiednią wagę tego rodzaju zdarzeniom, przydając im wymiar czysto ustrojowy (konstytucyjny), a nie administracyjny, ale nade wszystko świadczy o tym wspomniana relacja Prezydenta i KRS, w związku ze złożonym przez nią wnioskiem o dokonanie powołań sędziowskich (relacja władz). Również brak przepisów szczególnych, które przewidywałyby w tego rodzaju sprawach sądową kontrolę (art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wskazuje i potwierdza, że Prezydent, powołując sędziów lub ich nie powołując, nie działa jako organ administracji publicznej. Skoro tak, to także przepis art. 5 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może mieć w sprawie zastosowania, albowiem powołanie, o którym mowa w tym przepisie, musi mieścić się w którejś z prawnych form działania organu administracji publicznej." Konkludując, należy stwierdzić, że skarżone postanowienie Prezydent RP wydał jako Głowa Państwa - organ władzy publicznej, nie administracyjnej, w drodze aktu nominacji - aktu inwestytury, a nie władczego działania w toku postępowania administracyjnego. To powoduje, że skarżone postanowienie nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego, gdyż nie można go zaliczyć do żadnej z kategorii wskazanych enumeratywnie w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów oraz na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Sąd, postanowił jak w pkt 1 sentencji. W zakresie kosztów zwróconych w pkt 2 Sąd działał na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.