VI SA/Wa 2288/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też jako "Skarżąca" lub "Strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także "Organ" lub "Kolegium") z [...] sierpnia 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r. nakładającej na Stronę karę pieniężną w wysokości 5.285,72 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] bez zezwolenia zarządcy drogi od 27 grudnia 2018 r. do 17 stycznia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim czterostronnej reklamy o treści "Podwójne paluszki..." umieszczonej na przyczepie rowerowej o pow. 5,86 m2. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 poz. 256 ze zm.), dalej też jako "kpa", art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570). W treści decyzji Kolegium powołało także art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), dalej zwanej "udp". Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Prezydent [...] po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, decyzją z [...] lutego 2019 r. orzekł o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 5.285,72 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] bez zezwolenia zarządcy drogi od 27 grudnia 2018 r. do 17 stycznia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim czterostronnej reklamy o treści "Podwójne paluszki..." umieszczonej na przyczepie rowerowej o pow. 5,86 m2. Prezydent [...] wskazał także w decyzji termin i sposób zapłaty kary pieniężnej. W uzasadnieniu Prezydent [...] podał, że fakt zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego został stwierdzony kontrolą tego pasa drogowego w dniach 27 grudnia 2018 r., 2, 9 i 17 stycznia 2019 r. Od powyższej decyzji Strona wniosła odwołanie, stwierdzając, że w pasie drogowym nie była umieszczona reklama, lecz zaparkowany służbowy rower Skarżącej służący do celów dostawczych. W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Organ wskazał, że zastosowana podstawa prawna art. 40 ust. 12 udp znalazła zastosowanie. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Organ podzielił ustalenia w zakresie dat przeprowadzonych kontroli przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich pasa drogowego ul. [...] , podczas której stwierdzono umieszczenie ww. reklamy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Kolejna kontrola potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy. Uwzględniając zatem, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decydują każdorazowo konkretne okoliczności faktyczne występujące w danej sprawie, a zatem każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy wraz z umieszczonymi nań reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie, w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie umieszczenie roweru z konstrukcją stanowiącą nośnik informacji wizualnej, wyczerpuje przesłanki uznania jej za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp. W rozpoznawanej sprawie rower wraz z konstrukcją reklamową, w sytuacji zaparkowania i zajęcia pasa drogowego, stanowi wypełnienie przesłanki "umieszczenia reklamy w pasie drogowym", gdyż celem użycia przedmiotowej konstrukcji ewidentnie było przekazanie użytkownikom drogi konkretnej (zindywidualizowanej do oferty prowadzonej przez Skarżącą działalności) wizualnej informacji. Zatem, w przypadku braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, opisana sytuacja nie wskazywała na korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem na zasadach określonych w art. 1 udp. Zdaniem Organu, o fakcie, że rowery z konstrukcją stanowiącą nośnik informacji wizualnej, pełnią rolę reklamy świadczy również oferta Skarżącej, a wstawienie reklamy w pasie drogowym nastąpiło zaś w celu przekazania użytkownikom drogi wizualnej informacji o produktach prowadzonej działalności gospodarczej. Organ uznał również, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia rzeczonej kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 kpa w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą i dowolną ocenę przez Kolegium zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne uznanie, że rower służbowy jest reklamą; 2. art. 40 ust. 4 udp w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez wymierzenie kary również za dni rzekomego zajęcia pasa drogowego, których nie wykazywały żadne zgromadzone w toku postępowania dowody; 3. art. 15 kpa poprzez nie rozstrzygnięcie ponownie merytorycznie sprawy, a jedynie odniesienie się do niektórych argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji; 4. art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, a także poprzez odmienne traktowanie roweru służbowego od samochodów służbowych, które mogą być pokryte reklamami i parkować na parkingach usytuowanych w pasie drogowym, zaś organy nie wymierzają za takie działanie administracyjnych kar pieniężnych oraz poprzez odmienne rozstrzyganie spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; 5. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji administracyjnej organu I instancji. W oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazywał na błędne uznanie, że rower służbowy jest reklamą, skoro służy do prowadzenia działalności gospodarczej, przemieszczania się i dostarczanie towaru. Załączył wykaz kilkuset sklepów – kontrahentów, do których wozi artykuły spożywcze, przykładowe umowy zlecenia z pracownikami, faktury potwierdzające dostarczanie towaru do sklepów przewożonego w pojemniku umieszczonym na rowerze, jego fotografie. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2019.2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Analizując pod tym kątem skargę, w okolicznościach stanu faktycznego tej konkretnej sprawy, Sąd uznał że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia prawa materialnego art. 40 ust.12 udp poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, jak i przepisów procedury administracyjnej.. Dochodzenie do prawdy materialnej oznacza, że stan faktyczny winien odzwierciedlać dyspozycję normy prawa materialnego – w tym przypadku art. 40 ust. 1, 12 i 13 udp. Zgodnie z powyższymi przepisami zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (ust.1). Co istotne, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym m.in. reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1). Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a (ust. 13). Powyższe oznacza, że istotą problemu w sprawie niniejszej jest ocena, czy rower trójkołowy, co do zasady służący skarżącemu do celów prowadzenia działalności handlowej (tj. przewożenia towarów spożywczych do sklepów), stojąc w ciągu kolejnych dwudziestu dwóch dni w pasie drogowym, nie przemieszczając się w tym okresie wcale, na co wskazuje jego niezmienna pozycja, niezmienne ustawienie kół, ustawienie kamienia pod jedynym z tylnych kół, nienaruszony śnieg wokół roweru, spełniał funkcje, do jakiej był według Skarżącego przeznaczony (czyli transportu), czy też, z powodu tak długiego postoju postoju i umieszczonej na nim reklamy, w istocie został umieszczony w celu reklamy w pasie drogowym i jego właściciel (posiadacz) powinien legitymować się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w celach reklamowych. Skutkiem umieszczenia bez zezwolenia w pasie drogowym reklamy jest odpowiedzialność administracyjna w postaci kary pieniężnej. Przy czym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3, m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Z powyższego wynika, że kluczową przesłanką do odpowiedzialności administracyjnej w postaci kary pieniężnej jest wyjaśnienie, czy Skarżąca zajęła pas drogowy w celu umieszczenia w nim reklamy. Cel jest kwestią zasadniczą, ponieważ rower został zaparkowany na parkingu dla rowerów, który - co oczywiste - jednocześnie stanowi pas drogowy. Kwestia wielkości pojemnika zamalowanego informacją o podwójnych paluszkach (reklamy) ma drugorzędne znaczenie, o ile rower był wykorzystywany do przewożenia towarów do sklepów i taka działalność w istocie byłaby realizowana przez Skarżącą w dniach od 27 grudnia 2018 r. do 17 stycznia 2019 r. Nie ulega przy tym wątpliwości fakt, że rower Skarżącej co do zasady pełni funkcję pojazdu służbowego, którym spółka realizuje dostawę towarów. Jednakże jego konstrukcja umożliwiająca przewóz towarów spożywczych, dodatkowo pełni funkcje reklamowe przy okazji prowadzonej działalności transportowej. Do tej pory przedsiębiorca, w wielu innych zakończonych postępowaniach administracyjnych, dotyczących pojedynczych kontroli przez zarządcę drogi - roweru zaparkowanego w pasie drogowym różnych lokalizacji w [...], wykazywał skutecznie przed tutejszym Sądem, że celem postoju nie było umieszczenie reklamy w pasie drogowym, a wykonywanie działalności gospodarczej tym pojazdem służbowym. Tym razem jednak okoliczność przypisania Skarżącej, że przez dwadzieścia dwa kolejne dni postoju w jednej lokalizacji pasa drogowego umieszczony tam rower pełnił wyłącznie funkcje reklamowe, znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, a przede wszystkim w dokumentacji fotograficznej z kontroli zgromadzonej na płycie CD znajdującej się w aktach sprawy. Ze zdjęć tych wynika bowiem, co podkreśliło Kolegium w decyzji, a co Sąd podziela w niniejszej sprawie, niezmienność ustawienia roweru w tak długim czasie. Tym samym rower ten, zdaniem Sądu, nie pełnił w spornym okresie funkcji transportowej, a jedynie funkcję reklamową. O ile bowiem Skarżąca wykonuje dostawę do sklepów spożywczych na terenie całej [...], to nie ma logicznego usprawiedliwienia dla umieszczenia jej roweru z reklamą, w okresie ciągłym, dwudziestu dwóch kolejnych dni roboczych, w pasie drogi ul. [...]. Co więcej, Skarżąca przed organem administracji nie składała w tym zakresie żadnych przekonywujących dowodów na okoliczność, że tak długi postój pojazdu w tej jednej lokalizacji stanowił normalną jego eksploatację dla potrzeb Strony. Składane dowody i argumentacja odwołania słusznie nie przekonały organów, że w spornym okresie rower wykorzystywany był do przewożenia towarów. Skoro przeprowadzone kontrole wykazały, że rower stał w jednym miejscu (protokoły i fotografie), nie zmieniając miejsca (ta sama "przegródka" wobec istniejących kilku w jednym stojaku rowerowym) ani nawet pozycji (to samo ułożenie kół roweru), to jego celem były wyłącznie cele reklamowe. Poza sporem jest, że trójkołowy rower, którym Skarżąca wykonuje działalność gospodarczą i przewozi towary spożywcze, w tym owe "podwójne paluszki", posiada na rowerze dostosowany do przewożenia towaru pojemnik na przewożone artykuły. Okoliczności te potwierdzają zarówno załączone fotografie wnętrza pojemnika z towarem, umowy z pracownikami, wykaz sklepów, do których dostarczane są towary. Konstrukcja wewnętrzna pojemnika została przedstawiona na fotografiach, a także umowy z pracownikami, którzy rozwożą towar po [...], jak i wykaz kilkuset sklepów – kontrahentów Skarżącej. Innymi słowy, rower wraz z umocowanym na nim pojemnikiem co do zasady służy do prowadzenia działalności gospodarczej skarżącej, rozwożenia towarów spożywczych, a jego powierzchnia, podobnie jak powierzchnia wielu samochodów osobowych, czy dostawczych oznaczona jest reklamą produktu, który rozwozi kontrahentom (podwójne paluszki). Rower nie stanowi zatem umieszczenia w pasie drogowym reklamy, o ile porusza się po mieście, spełniając swoją podstawową funkcję transportową. W okolicznościach ponad dwudziestodniowego unieruchomienia roweru w pasie drogowym, także na parkingu dla rowerów, wyżej wymienione podstawowe funkcje transportowe roweru tracą na znaczeniu, a realizowana jest funkcja reklamowa i o tym Skarżąca informuje swoich potencjalnych klientów na Facebooku. Dlatego w tym wypadku, zdaniem Sądu, Organ prawidłowo ocenił, że w świetle zastosowanej normy prawa materialnego należało przypisać Skarżącej umieszczenie reklamy w pasie drogowym przez sporne 22 dni. Tym razem rower wraz z umieszczoną na nim konstrukcją służył prowadzonej przez Stronę działalności gospodarczej, ale reklamowej. Oznacza to, że wyniki kontroli drogowej stanowiące, że przez dwadzieścia dwa kolejne dni rower skarżącej pozostawiono na parkingu w pasie drogowym, potwierdzają prawidłową ocenę organów, dokonaną w całokształcie okoliczności sprawy (art. 80 kpa). Gdyby było inaczej, a rowerem wykonywana byłaby w te dni dostawa, Strona niewątpliwie złożyłaby dowody na tę okoliczność. Sąd podkreśla przy tym, że analogiczny pogląd odnośnie niewykonywania przez Skarżącą w danych okolicznościach faktycznych funkcji transportowej roweru, a jedynie funkcję reklamową, wyraził tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z 24 lipca 2020 r. sygn. VI SA/Wa 2434/19. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd tutejszego Sądu. Sąd podziela także ustalenia Organu, iż rower stał w tym samym miejscu także pomiędzy kontrolami. Świadczy o tym dokumentacja fotograficzna z kontroli, znajdująca się w aktach sprawy na płycie CD, o której wspomniano już wcześniej. Wynika z niej, że rower stoi przez sporny okres przy jednej, tym samej "przegródce" w ramach stojaka na rowery, że ma niezmienione przez cały czas ustawienie kół wobec siebie, także wobec położonego pod tylnym kołem kamienia, że wokół roweru jest śnieg, na którym nie ma śladu kół roweru, świadczących o wyjeździe pojazdu z zajmowanego miejsca. Zarzuty Skarżącej naruszenia art. 40 ust. 4 udp w związku z art. 7,77 i 107 kpa w tym zakresie są zatem bezzasadne. Powyższe oznacza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że przepisy udp, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochronę drogi rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 udp działania, mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp - zarządca drogi, do którego należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 udp). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, także parkingi. W obszarze pasa drogowego mogą zatem znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe. Natomiast jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 udp). Niewątpliwie parking dla rowerów ma jednoznaczne przeznaczenie i nie służy do umieszczania w nim reklamy. Dlatego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg może być dokonane tylko za zgodą zarządcy drogi, który ma prawo rozważenia (biorąc pod uwagę okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony dróg publicznych) możliwości wyrażenia zgody na to zajęcie, a także określenia warunków zajęcia – odpowiednich do okoliczności. W konsekwencji zajęcie pasa drogowego prze Skarżącą w celach reklamowych bez takiej zgody, co miało miejsce w spornym okresie przełomu roku 2018/2019, uprawniało zarządcę drogi, na mocy art. 40 ust. 12 i ust. 13 udp, do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego w tych dniach. Stwierdzenie bowiem zajęcia pasa drogowego na cele reklamy, o czym informuje Skarżąca w mediach społecznościowych (okoliczność bezsporna, znana Sądowi z urzędu i podnoszona przez Kolegium w wielu innych postępowaniach przed tutejszym Sądem), i bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Co więcej, w wyroku z 18 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 46/10 NSA podkreślił, że pojęcie "zajęcie pasa drogowego jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa". Ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego na cele reklamy, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało zezwolenia. Ta ostatnia okoliczność, w warunkach ustalonego stanu faktycznego nie została obalona. Złożony przy skardze plik dokumentów na okoliczność wykorzystywania rowerów do prowadzenia działalności przez Stronę nie obalił prawidłowych ustaleń Organu, że Skarżąca przez kolejne dwadzieścia dwa dni lokalizacji roweru w pasie drogowym w niniejszej sprawie wykorzystywała je do celów umieszczenia w pasie drogowym reklamy. Nie dowiodła bowiem, że w te dni realizowała tym pojazdem dostawy. Reasumując, w ocenie Sądu organ, ustalając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, a także przepisów prawa materialnego. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na wadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.