VI SA/Wa 2288/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. G. R. na akt Burmistrza Gminy R. z dnia "(...)" czerwca 2021 r. nr "(...)"w przedmiocie odmowy wydania identyfikatorów na przejazd drogami gminnymi 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Burmistrza Gminy R. na rzecz skarżącego D. G. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym przez D. R. (dalej: "Strona", "Skarżący") aktem z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] odmówił Stronie wydania identyfikatorów na przejazd drogami gminnymi z ograniczeniem tonażowym – ul. [...] i [...] w m. [...]. Organ wyjaśnił, że przyczyną odmowy są liczne skargi mieszkańców spowodowane m.in. niszczeniem nawierzchni drogi oraz wjazdów przez ciężkie pojazdy, zanieczyszczaniem ulicy błotem, gliną, obniżeniem poziomu bezpieczeństwa na drodze oraz nadmiernym hałasem. Ponadto konstrukcja nawierzchni ww. dróg nie jest dostosowana do ciężkiego ruchu, a liczne przejazdy ciężarówek powodują trwałe ich uszkodzenie. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. akt, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przyznanie Skarżącemu identyfikatorów na okaziciela w ilości 5 sztuk uprawniających do wjazdu na drogę gminną: ul. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...], z ograniczeniem ruchu pojazdów wprowadzonych znakiem drogowym 15 ton. Zaskarżonemu aktowi Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP"), poprzez ograniczenie aktem Burmistrza Miasta i Gminy [...] możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, polegające na ograniczeniu dojazdu do miejsca prowadzenia działalności przez [...] s.c. z siedzibą w miejscowości [...], tj. do działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...] oraz działek [...] i [...] obręb [...], położonych w gminie [...], podczas gdy ograniczenie tej swobody może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy i wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny; 2) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "K.p.a."), poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy interesu Skarżącego oraz nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a mianowicie konieczności wykonania decyzji Marszałka Województwa [...] o rekultywacji z [...] maja 2019 r. i z [...] maja 2020 r.; 3) art, 8 § 1 i art. 9 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez określenia podstawy prawnej jego wydania i bez wskazania informacji o trybie jego zaskarżenia lub odwołania się od wydanego rozstrzygnięcia; 4) art. 11 K.p.a., poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przesłanek jakimi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji o rozstrzygnięciu wniosku Skarżącego o wydanie identyfikatorów na przejazd drogami gminnymi z ograniczeniem tonażowym; 5) art. 77 § 1 K.p.a., polegające na nie rozpatrzeniu przez organ rozstrzygający całego materiału dowodowego sprawy oraz na niewłaściwej analizie tego materiału, a mianowicie okoliczności prowadzenia przez Skarżącego działalności gospodarczej na terenie działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...] oraz działek [...] i [...] obręb [...], położonych w gminie [...] od około 30 lat, a także konieczności wykonania decyzji Marszałka Województwa [...] o rekultywacji z [...] maja 2019 r. i z [...] maja 2020 r. oraz grożącej Skarżącemu odpowiedzialności z tego tytułu. W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że na terenie działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...], oraz działek [...] i [...] obręb [...], gmina [...], nieprzerwanie od 1 stycznia 1993 r. prowadzona jest działalność gospodarcza w formie spółki cywilnej pod firmą: [...] s.c. z siedzibą w miejscowości [...], obejmująca kod PKD 23.32.Z tj. Produkcja cegieł, dachówek i materiałów budowlanych, z wypalanej gliny. Zatem, przez ponad 30 lat po ul. [...] i ul. [...] odbywał się transport samochodami ciężarowymi o masie przekraczającej 15 ton. Skarżący wskazał, że decyzją administracyjną na rekultywację z [...] maja 2019 r., nr [...], Marszałek Województwa [...] zezwolił K. S. i D. R. działającym w formie spółki cywilnej [...] s.c. z siedzibą w miejscowości [...], [...] ...], na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnianie terenu niekorzystnie przekształconego – wyrobiska poeksploatacyjnego złoża "[...]" zlokalizowanego na części działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...], gm. [...]. Decyla z [...] maja 2019 r. została zmieniona decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] w zakresie określenia rodzaju i masy odpadów przewidywanych do przetworzenia w okresie roku. Skarżący wyjaśnił dalej, że po ustanowieniu znaku drogowego w postaci znaku "zakazu wjazdu samochodów ciężarowych" o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 15 ton przy ul. [...], miejscowość [...], gmina [...], Skarżący zmuszony został do ubiegania się o wydanie identyfikatorów zezwalających na przejazd samochodów ciężarowych drogami gminnymi: [...] i [...] w miejscowości [...]. Skarżący 8 stycznia 2020 r. otrzymał dwa identyfikatory zezwalające na przejazd samochodów ciężarowych ww. drogami z terminem ważności do 31 grudnia 2020 r. Jednakże pismem z [...] czerwca 2020 r. organ anulował ze skutkiem natychmiastowym powyższe identyfikatory. Przyczyną cofnięcia zezwolenia było rzekome naruszenie warunków ich wydania dotyczących dozwolonych godzin przejazdu oraz utrzymania czystości na drogach, czego organ w żaden sposób nie udowodnił. Skarżący wyjaśnił, że kilkukrotnie uzyskał identyfikatory zezwalające na przejazd samochodów ciężarowych ww. drogami na miesięczne okresy. Ostatni identyfikator, jaki uzyskał Skarżący obejmował okres ważności: od 13 lutego 2021 r. do 14 marca 2021 r. Skarżący dodał, że organ zaproponował jedynie rozważenie dojazdu do zakładu drogą gruntową od strony ul. [...] w [...], która jest nieutwardzona, a na jej terenie prowadzone są prace budowlane, co w konsekwencji uniemożliwia poruszanie się samochodami dostawczymi o masie ok. 26 ton. Skarżący stwierdził, że ograniczenie wjazdu samochodów ciężarowych o masie powyżej 15 ton całkowicie uniemożliwiło wykonywanie decyzji administracyjnych zezwalających na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnianie terenu niekorzystnie przekształconego - wyrobiska poeksploatacyjnego złoża "[...]" zlokalizowanego na części działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...], gm. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że ostatnie lata były bardzo trudne dla niewielkich zakładów ceramiki budowlanej. Wiele z nich zniknęło z rynku, a te które się na nim utrzymały zmniejszyły wolumen produkcji. Podobnie było ze Skarżącym. Sytuacja ta zmieniła się znacznie po uzyskaniu przez Skarżącego decyzji administracyjnej na rekultywację z [...] maja 2019 r., zezwalającej na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnianie terenu niekorzystnie przekształconego - wyrobiska poeksploatacyjnego złoża "[...]". Od czasu uzyskania ww. decyzji administracyjnej Skarżący zmienił swój profil działalności. W wyniku tego, transport pojazdów ciężarowych nasilił się, co spowodowało znaczne pogorszenie się stanu nawierzchni ul. [...] oraz ul. [...] czego rezultatem są liczne ubytki powstałe w tym czasie na tych drogach oraz postępujące spękania nawierzchni tychże dróg. W związku ze zwiększonym transportem samochodów ciężarowych do pracowników Urzędu Gminy [...] zaczęły docierać liczne skargi okolicznych mieszkańców spowodowane m.in. niszczeniem dróg oraz wjazdów przez ciężkie pojazdy, zanieczyszczeniem ulic błotem, gliną, obniżeniem poziomu bezpieczeństwa oraz powodowanym hałasem. Organ dodał, że przedmiotowa droga, tj. ul. [...] i [...] są drogami lokalnymi, nie posiadają parametrów zgodnych z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w szczególności w zakresie nośności i stateczności konstrukcji. Drogi te wykonane zostały jako technologiczny dojazd do działek rolnych i zabudowy siedliskowej oraz zakładu wytwarzającego ceramikę. Konstrukcja tych dróg oparta jest na elementach ceramicznych (odpady poprodukcyjne cegły), które podczas eksploatacji i w wyniku ruchu pojazdów ulegają degradacji. W celu poprawy warunków ruchu (w szczególności dla pojazdów transportu rolnego i pojazdów osobowych) wykonana została nakładka asfaltowa, bez wzmocnienia podbudowy. Wykonane prace nie przewidywały wzrostu obciążeń generowanych przez pojazdy ponad 80 kN/oś. W związku z powyższym, jak wskazał organ, z uwagi na konieczność zapobiegania degradacji dróg gminnych, Burmistrz [...] wydaje zgodę na przejazd pojazdów ciężarowych po drodze objętej ograniczeniem tonażowym wyłącznie po udokumentowaniu bezwzględnej konieczności dojazdu do posesji, działki lub podmiotu gospodarczego zlokalizowanego w jej ciągu lub na drogach bezpośrednio od niej odbiegających. Gmina wydawała i wydaje Skarżącemu identyfikatory związane w prowadzeniem działalności, tj. w związku z produkcją ceramiki budowlanej, jednak nie wydaje i nie będzie wydawać w związku z transportem odpadów z uwagi na ochronę drogi, jednocześnie odmawiając Skarżącemu poruszania się ciężkimi pojazdami po ul. [...] i [...]. Organ dodał, że wskazał Skarżącemu rozważenie dojazdu do zakładu drogą gruntową od strony ul. [...] w [...]. Ze względu na stan ww. drogi konieczne jest polepszenie jej nawierzchni poprzez dosypanie kruszywa mineralnego lub gruzu, co pozwoli na zorganizowanie alternatywnego dojazdu do cegielni praktycznie o każdej porze doby i bez generowania uciążliwości dla mieszkańców oraz bez zagrożenia dla dróg. W przypadku przyjęcia tego rozwiązania miały zostać ustalone szczegóły realizacji prac naprawczych do momentu wykonania drogi przez realizującego zadania inwestycyjne wykonawcę. Jednakże Skarżący nie był zainteresowany przedstawioną propozycją. Organ wskazał jednocześnie, że jest obecnie w trakcie budowy Al. [...] - drogi o nośności odpowiedniej dla pojazdów ciężarowych i po jej zakończeniu transport odpadów będzie mógł się odbywać z jej wykorzystaniem bez wydawania przepustek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest inny niż określone w art. 3 § 1 pkt 1-3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a."), akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wydany [...] czerwca 2021 r. przez Burmistrza Gminy [...] polegający na odmowie Skarżącemu wydania identyfikatorów na przejazd drogami gminnymi z ograniczeniem tonażowym – ul. [...] i [...] w m. [...]. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach zaskarżonym aktem oraz jego uzasadnienie wskazuje na uznaniowy charakter przedmiotowego aktu. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że sądowa kontrola rozstrzygnięcia o uznaniowym charakterze, ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy nie nosi ono cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy (por. wyrok NSA z 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK1981/14, CBOS). Sąd stwierdza, że zaskarżony akt nie poddaje się kontroli Sądu ze względu na brak wykazania przez organ okoliczności stanowiących podstawę wydania tego aktu, brak wykazania okoliczności podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę oraz brak wskazania przepisów prawa stanowiących podstawę prawną zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej. Wydając zaskarżony akt z [...] czerwca 2021 r., odmawiający Stronie wydania identyfikatorów na przejazd drogami gminnymi z ograniczeniem tonażowym, organ wyjaśnił, że przyczyną odmowy są liczne skargi mieszkańców spowodowane m.in. niszczeniem nawierzchni drogi oraz wjazdów przez ciężkie pojazdy, zanieczyszczaniem ulicy błotem, gliną, obniżeniem poziomu bezpieczeństwa na drodze oraz nadmiernym hałasem. Organ też dodał, że konstrukcja nawierzchni ww. dróg nie jest dostosowana do ciężkiego ruchu, a liczne przejazdy ciężarówek powodują trwałe ich uszkodzenie. Organ nie powołał żadnej podstawy prawnej, na której oparł sporny akt, w tym nie wskazał żadnego przepisu prawa miejscowego normującego kwestię wydawania przedmiotowych identyfikatorów. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że z uwagi na konieczność zapobiegania degradacji dróg gminnych, wydaje zgodę na przejazd pojazdów ciężarowych po drodze objętej ograniczeniem tonażowym wyłącznie po udokumentowaniu bezwzględnej konieczności dojazdu do posesji, działki lub podmiotu gospodarczego zlokalizowanego w jej ciągu lub na drogach bezpośrednio od niej odbiegających. Organ jednak nie powołał i nie przytoczył w odpowiedzi na skargę treści przepisów prawa miejscowego regulującego tryb wydawania zgody na przejazd pojazdów ciężarowych po drodze objętej ograniczeniem tonażowym. Burmistrz Gminy [...] nie załączył również tych przepisów do akt administracyjnych sprawy co uniemożliwia zbadanie przez Sąd legalności zaskarżonego aktu z zakresu prawa publicznego. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że wydawał i wydaje Skarżącemu identyfikatory związane w prowadzeniem działalności, tj. w związku z produkcją ceramiki budowlanej, jednak nie wydaje i nie będzie wydawać w związku z transportem odpadów z uwagi na ochronę drogi. Z wyjaśnień Skarżącego, jak i organu wynika, że odmowa wydania Skarżącemu spornych identyfikatorów całkowicie uniemożliwia Skarżącemu prowadzenie działalności realizowanej w ramach decyzji administracyjnej na rekultywację z [...] maja 2019 r., zezwalającej na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnianie terenu niekorzystnie przekształconego - wyrobiska poeksploatacyjnego złoża "[...]", wydanej przez Marszałka Województwa [...]. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zaproponował Skarżącemu, jako alternatywnego dojazdu do cegielni praktycznie o każdej porze doby i bez generowania uciążliwości dla mieszkańców oraz bez zagrożenia dla dróg, rozważenie dojazdu do zakładu drogą gruntową od strony ul. [...] w [...], która ze względu na stan wymaga polepszenia jej nawierzchni poprzez dosypanie kruszywa mineralnego lub gruzu. W przypadku przyjęcia tego rozwiązania miały zostać ustalone szczegóły realizacji prac naprawczych. Organ nie załączył jednak do akt administracyjnych sprawy, żadnej dokumentacji pozwalającej ocenić zasadność tej propozycji jako alternatywnego dojazdu do [...] Skarżącego, co również w tym zakresie całkowicie uniemożliwia kontrolę zasadności zaskarżonego aktu. W aktach administracyjnych sprawy brak jest także jakiejkolwiek dokumentacji wykazującej zaistnienie okoliczności, na które organ powołał się w zaskarżonym akcie, jako uzasadniające odmowę wydania Skarżącemu przedmiotowych identyfikatorów, tym bardziej, że organ wydawał wcześniej Skarżącemu kilkakrotnie wnioskowane identyfikatory. Organ nie wykazał więc okoliczności pogorszenia się stanu drogi oraz licznych skarg mieszkańców na przejazdy pojazdów Skarżącego ul. [...] i [...] w m. [...], co stanowi wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, organ bowiem mógł niezasadnie odmówić wydania Skarżącemu wnioskowanych identyfikatorów. Ponownie rozpatrując wniosek Skarżącego o wydanie identyfikatora, organ dokona jego oceny z uwzględnieniem omówionego stanowiska Sądu, odnosząc ustalony stan faktyczny do przepisów regulujących kwestię wydawania przedmiotowych identyfikatorów i uzasadniając wydany akt w sposób wyczerpujący, umożliwiający szczegółowe zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego aktu w tym brak wskazania podstaw prawnych zawartego w nim rozstrzygnięcia oraz braki dowodowe świadczące o wadliwości postępowania dowodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania 200 złotych Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 oraz art. 209 tej ustawy.