VI SA/Wa 229/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Asesor WSA Łukasz Jarocki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 23 listopada 2023 r. nr ZN.WOD.4241.104.2023.2.RJ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę. Decyzją z 23 stycznia 2024 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja" lub "decyzja z 23 stycznia 2024 r.") Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ") uchylił w całości swoją decyzję z 29 sierpnia 2023 r. nr [...] (dalej: "decyzja z 29 sierpnia 2023 r.") w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr 94 do działki nr [...] w obrębie W., w miejscu określonym na załączniku mapowym. Jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 7 czerwca 2023 r. J. P. (dalej: "skarżący" lub "strona") wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w O., z wnioskiem o lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 94 do działki nr [...] w obrębie W., w miejscu wskazanym na załączonej do wniosku mapie z projektem zagospodarowania terenu. Do wniosku załączono m.in.: – wydruk z księgi wieczystej nr [...] według stanu na dzień 24 maja 2023 r. prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. (działka nr ewidencyjny [...]); – umowę dzierżawy z 24 maja 2023 r. nr [...].; – kopię mapy ewidencyjnej; – kopię aktu notarialnego Repertorium A numer [...] z 24 maja 2023 r. (umowa przedwstępna sprzedaż); – rysunek pn. "Docelowa Organizacja Ruchu Drogowego" – arkusz 168; – rysunek pn. "Docelowa Organizacja Ruchu Drogowego" – arkusz 167. Pismem z 31 lipca 2023 r. organ zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, wszczętego na wniosek skarżącego z 7 czerwca 2023 r. Decyzją z 29 sierpnia 2023 r. organ nie udzielił skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr 94 do działki nr [...] w obrębie W., w miejscu określonym na załączniku mapowym. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji wskazano art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.; dalej: "u.d.p." lub "ustawa o drogach publicznych") oraz art. 104 k.p.a. Pismem z 18 września 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 23 listopada 2023 r. organ uchylił decyzję z 29 sierpnia 2023 r. i umorzył postępowanie. Organ, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz mających zastosowanie przepisów prawa, wskazał, że wschodnia część działki nr [...] nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi krajowej nr 94 zarządzanej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, ponieważ na tym odcinku oddzielona jest od pasa drogowego działką nr [...], stanowiącą część nieruchomości uregulowanej w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. księdze wieczystej nr [...]. Zdaniem organu, wniosek o lokalizację zjazdu złożyła osoba fizyczna, która nie posiada przymiotu strony. W związku z tym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ powinien, na podstawie art. 61 k.p.a., odmówić wszczęcia postępowania. Skoro jednak do tego nie doszło i wydano decyzję z 29 sierpnia 2023 r., która rozstrzygała sprawę co do jej istoty (merytorycznie), decyzję tę, obarczoną wadą, należało uchylić, a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie organu, z wnioskiem w sprawie zjazdu z drogi krajowej nr 94 do działki nr [...] we wskazanym miejscu mogłaby wystąpić jedynie osoba działająca w imieniu Skarbu Państwa, z upoważnienia Starosty S.. Ponieważ wnioskodawca nie miał uprawnień do skutecznego złożenia takiego wniosku, postępowanie należało umorzyć. Pismem z 21 grudnia 2022 r. strona zaskarżyła decyzję z 23 stycznia 2024 r. w całości, zarzucając naruszenie: 1. art. 29 ust. 1 oraz art. 1 u.d.p. poprzez bezpodstawną odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oraz błędną interpretację znaczenia użytkownika, tym samym nieuznanie wnioskodawcy za stronę legitymowaną w znaczeniu przywołanych przepisów; 2. art. 61 ust. 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji zjazdu; 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę; 4. art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba wydania decyzji co do istoty sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, a także o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu objętego wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2004 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1615) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wschodnia część działki objętej wnioskiem (nr [...]) nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi krajowej nr 94, gdyż na tym odcinku jest oddzielona od tego pasa działką nr [...], stanowiącą nieruchomość należącą do Skarbu Państwa, w imieniu którego występuje Starosta S.. Istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy instytucji umorzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 94 do działki nr [...], położonej w obrębie W., w miejscu wskazanym na załączonej do wniosku mapie z projektem zagospodarowania terenu. Organ podniósł, że prawo strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej przysługuje wyłącznie właścicielowi i użytkownikowi nieruchomości przyległych do drogi, co wynika z art. 29 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Definicję pojęcia "zjazd" zawiera art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym. Problemem, który pojawił się na gruncie niniejszej sprawy, jest okoliczność, czy żądanie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej może złożyć podmiot, który nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, w stosunku do której przedmiotowy zjazd został wykonany i bezpośrednio przylega do drogi. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący planuje zlokalizować zjazd do działki nr [...], położonej w obrębie W., w miejscu wskazanym na załączonej do wniosku mapie z projektem zagospodarowania terenu (wschodnia część działki), która nie przylega do drogi krajowej nr 94. Takie żądanie zostało wskazane we wniosku z 7 czerwca 2023 r. W ocenie Sądu, umarzając postępowanie, organ dokonał prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 8 tej ustawy, zjazdem w rozumieniu ustawy jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 997 ze zm.), dostęp do drogi publicznej może mieć charakter dostępu bezpośredniego albo dostępu przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie budzi zatem wątpliwości, że uzyskanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez wykonanie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości graniczących z drogą, a nie nieruchomości od niej oddalonych. Sąd w pełni podziela i uznaje za swoje stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2023 r. (sygn. akt VI SA/Wa 368/23), zgodnie z którym przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, czyli nieruchomości położonych przy drodze, które poprzez zjazd mają uzyskać do niej bezpośredni dostęp. Przebudowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej, co następuje w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi. Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności; może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości. Niemniej jednak przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika więc interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Także żaden inny przepis ustawy o drogach publicznych nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości, z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie bądź przebudowę zjazdu. Sąd stwierdza, że organ słusznie zauważył, iż skarżący, jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, może posiadać jedynie interes faktyczny. Jednakże interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący nie wykazał, że legitymuje się interesem prawnym, a jedynie interesem faktycznym, tj. chęcią zapewnienia dogodnego dojazdu do swojej nieruchomości. Skarżący nie posiadał prawa do działki nr [...] (np. prawa własności lub służebności), która przylegała do pasa drogowego. W związku z tym organ słusznie umorzył postępowanie prowadzone na wniosek skarżącego oraz uchylił wcześniej wydaną decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. W tych okolicznościach nie można uznać, że organ naruszył art. 29 ust. 1 u.d.p. Organ przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. oraz ogólnymi zasadami postępowania określonymi w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i art. 11 (zasada przekonywania) k.p.a. Ponadto wydana decyzja zawierała elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Chybione są również zarzuty naruszenia art. 61 § 1, art. 104 oraz art. 105 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.