VI SA/Wa 2294/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak- Osetek Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2022 r. sprawy ze skargi C. S.A z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych i wskaźnika procentowego udziału w dopłacie za 2008 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2020 r.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącego C. S.A z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE", "organ") postanowieniem z 9 czerwca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 144 i art. 97 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a.") oraz z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2021 r. poz. 576, dalej "P.t."), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "Strona", "[...]", "Skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie z 18 listopada 2020 r. nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych - zgodnie z art. 97 P.t. - do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w roku 2008 usługi udzielania informacji o numerach telefonicznych oraz udostępniania spisów abonentów, a także usług telefonicznych za pomocą aparatów publicznych w łącznej kwocie w wysokości 70 316 502,87 zł (dalej: "Dopłata 2008.2") i ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie, o którym mowa w art. 98 ust. 2 P.t., wszczętego z urzędu z uwagi na wydanie przez Prezesa UKE 7 sierpnia 2018 r. decyzji nr [...], w odniesieniu do [...] S.A. (dalej: "[...]") z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE wskazał, że zawiadomieniem z 11 stycznia 2019 r., wypełniając dyspozycję art. 61 § 1 i § 4 K.p.a., wszczął z urzędu, na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 2 P.t., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych, zgodnie z art. 97 P.t., do udziału w pokryciu Dopłaty 2008.2 i ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie, o którym mowa w art. 98 ust. 2 P.t. W toku postępowania organ ustalił, na podstawie danych z rejestru przedsiębiorców – rejestru KRS (nr [...]), że [...] nie ma powołanego organu uprawnionego do reprezentowania spółki. Z rejestru przedsiębiorców - rejestru KRS wynikało również, że spółka nie ma powołanego kuratora, który mógłby ją reprezentować w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo zostało ustalone, że 21 maja 2020 r. [...] została wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców Telekomunikacyjnych. Wykreślenie spółki nastąpiło na mocy przepisów P.t., wprowadzonych ustawą z dnia 6 marca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. z 2018 r., poz. 650). Organ wyjaśnił dalej, że 18 listopada 2020 r. wydał decyzję częściową znak: [...], w której: 1) ustalił przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w Dopłacie 2008.2, 2) ustalił jednolity wskaźnik procentowego udziału w tej dopłacie, 3) na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył, w części, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu Dopłaty 2008.2 oraz jednolitego wskaźnika, w zakresie, w którym było ono prowadzone wobec podmiotów wymienionych w pkt III tej decyzji. W decyzji częściowej Prezes UKE stwierdził ponadto, że w pozostałej części sprawy objętej postępowaniem prowadzonym w stosunku do [...], Prezes UKE rozstrzygnie w odrębnej decyzji częściowej. Jednocześnie, Prezes UKE postanowieniem z 18 listopada 2020 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 i art. 123 K.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 P.t., zawiesił postępowanie w odniesieniu do [...]. Na powyższe postanowienie Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie postanowienia z 18 listopada 2020 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ powtórzył dotychczasowe ustalenia i uznał, że w spółce [...], brak jest organu uprawnionego do jej reprezentowania. Na tej podstawie uznał, że zachodzą przesłanki wynikające z art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a., co powoduje zasadność zawieszenia postępowania wobec [...] i pozwala Prezesowi UKE na utrzymanie w mocy swojego postanowienia z 18 listopada 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zaskarżając postanowienia Prezesa UKE z 9 czerwca 2021 r. w całości, wniósł o stwierdzenie jego nieważności w całości oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji ewentualnie o ich uchylenie w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 98 ust. 1 P.t., 2) art. 7 w zw. z art. 104 § 2 i art. 123 § 1 i art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., 3) art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., 4) art. 8 K.p .a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., 5) art. 126 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 206 ust. 1 P.t., 6) art. 2 pkt 27 P.t. (w brzmieniu do 21 stycznia 2013 r. i w brzmieniu od dn. 21 stycznia 2013 r.), polegające na błędnej wykładni pojęcia "przedsiębiorcy telekomunikacyjnego" przez przyjęcie, że "przedsiębiorcą telekomunikacyjnym" jest podmiot wpisany do Rejestru Przedsiębiorców Telekomunikacyjnych i wykreślenie takiego przedsiębiorcy z przedmiotowego Rejestru powoduje, że przedsiębiorca ten przestaje być stroną "w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziału w dopłacie". W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił obszrną argumentację popierająca zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozstrzygając skargę, Sąd doszedł do przekonania, że organ wydając wskazane postanowienia rażąco naruszył prawo. Podstawę prawną zawieszenie postępowania postanowieniem z 18 listopada 2020 r., stanowił art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych. Sąd stwierdza, że sposób zastosowania przez organ tego przepisu nie odpowiada obowiązującemu prawu. Przesłanka art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a., w postaci utraty przez stronę lub przez jej przedstawiciela ustawowego zdolności do czynności prawnych co do zasady odnosi się jedynie do osób fizycznych. Osoba prawna zawsze obdarzona jest bowiem pełną zdolnością do czynności prawnych – por. art. 38 K.c. "Osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie" (w odniesieniu do postępowania administracyjnego por. też art. 30 § 3 K.p.a.: "Strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli"). Jak wskazuje się w doktrynie prawa oraz orzecznictwie, przepis ten w przypadku osób prawnych ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji braków w składzie organów uprawnionych do reprezentacji (por. Wojciech Chróścielewski (red.), Zbigniew Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz oraz Grzegorz Łaszczyca, Czesław Martysz, Andrzej Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 r., II OSK 3088/15). Zważyć nadto należy, iż art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a., traktuje o utracie zdolności do czynności prawnych, wskazując tym samym, iż chodzi jedynie o przypadki, gdy utrata ta nastąpiła w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego - nie zaś o sytuacje, w których brak takiej zdolności występował już w dacie wszczęcia postępowania. Wykładnia funkcjonalna przepisu zezwala jednak, jak się wydaje, na szersze od literalnego brzmienia pojmowanie określonego w nim stanu faktycznego. Celem normy jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji, w której postępowanie wszczęte na wniosek, prowadzone byłoby z udziałem innych stron, w tym strony nienależycie reprezentowanej. Tym samym za niedopuszczalne należy uznać przyjęcie, by cytowany przepis obejmował przypadki, w których organ administracji publicznej dopuszcza, w trakcie trwającego postępowania z udziałem wielu stron, wyłączenie z niego jednej, nienależycie reprezentowanej strony, w stosunku do której zawiesza postępowanie, a względem pozostałych stron prowadzi je dalej. Oznacza to w praktyce prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji niemożliwe do zaakceptowania kontynuowanie prowadzonego postępowania bez strony, której udział w nim przewidują normy prawa materialnego. Należy bowiem stwierdzić, że utrata przez jedną ze stron ([...]) zdolności do czynności prawnych, stanowi oddzielną, niezależną i obligatoryjną przesłankę zawieszenia, w odniesieniu do [...], prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych, zgodnie z art. 97 P.t., do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w roku 2008 usługi udzielania informacji o numerach telefonicznych oraz udostępniania spisów abonentów, w łącznej kwocie w wysokości 70 316 502,87 zł i ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie, o którym mowa w art. 98 ust. 2 P.t., wszczęte z urzędu z uwagi na wydanie przez Prezesa UKE decyzji z 7 sierpnia 2018 r., nr [...]. Wykładnia normy wynikającej z art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a., nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zawieszenie postępowania w konkretnej sprawie dotyczy i odnosi się do całości tej sprawy, szczególnie w jej ujęciu podmiotowym, skoro obecność w nim ponad 100 uczestników wynika ze współuczestnictwa materialnego. Z przepisem tym koresponduje nakaz z art. 99 K.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. W sprawie niniejszej Prezes UKE wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych, zgodnie z art. 97 Pt, do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w roku 2008 usługi udzielania informacji o numerach telefonicznych oraz udostępniania spisów abonentów, w łącznej kwocie w wysokości 70 316 502,87 zł i ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie, o którym mowa w art. 98 ust. 2 Pt, z uwagi na wydanie decyzji nr [...], 7 sierpnia 2018 r. Jak w sposób bezsporny wynika z akt administracyjnych, w postępowaniu tym bierze udział ponad sto stron, w tym [...]. Tymczasem Prezes UKE zaskarżonym postanowieniem i poprzedzającym je postanowieniem tego organu, zawiesił postępowanie administracyjne tylko i wyłącznie w odniesieniu do jednego podmiotu, czyli [...]. W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie stoi w sposób jawny w sprzeczności z brzmieniem art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. Zobowiązuje on organ do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie, czyli w całości. Przepis ten, ani żaden inny zawarty w Kodeksie postępowania administracyjnego nie daje podstaw prawnych do cząstkowego zawieszenia postępowania względem jednej z wielu stron tego postępowania (zawieszenie podmiotowe). Należy podkreślić, że zawieszenie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 97 § 1 K.p.a., polega na wstrzymaniu toku całego postępowania (czynności procesowych), do czasu ustąpienia przyczyn uzasadniających to zawieszenie. (art. 97 § 2 K.p.a.). Inaczej się ma z częściowym rozstrzygnięciem przedmiotowym, zarówno co zawieszenia postępowania w części przedmiotu sporu, jak i umorzenia w części istoty sporu. Innymi słowy, obligatoryjne zawieszenie postępowania z uwagi na braki podmiotowe, w tym w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, służy zabezpieczeniu praw tej strony, jak i zabezpieczeniu praw pozostałych stron – uniemożliwiając kontynuację postępowania i naruszenia praw strony nieobecnej, dopóki nie zostanie ustanowiony przedstawiciel osoby prawnej, o czym np. stanowi art. 42 § 2 K.c. Powyższe wynika także z art. 98 ust. 1 P.t., który stanowi, że Prezes UKE, niezwłocznie po ustaleniu dopłaty należnej przedsiębiorcy wyznaczonemu za dany rok kalendarzowy, rozpoczyna postępowanie w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziału w dopłacie. Przepis ten kreuje przesłankę materialną do współuczestnictwa wielu podmiotów w postępowaniu w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziału w dopłacie. Co więcej, organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a., nie może pozostawać bezczynny, lecz jest obowiązany poczynić niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. W razie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej był obowiązany, stosownie do art. 34 § 1 K.p.a., wystąpić do sądu o ustanowienie przedstawiciela dla osoby, która utraciła zdolność do czynności prawnych, chyba że przedstawiciel został już wyznaczony. W razie bowiem, gdy postępowanie zawieszono z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. obowiązkiem organu było zapewnienia stronie odpowiedniej reprezentacji. Jak wynika z akt sprawy, takie czynności organ wprawdzie podjął dopiero po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania względem spółki [...] (29 stycznia 2021r.) i na jego wniosek, 8 kwietnia 2021 r. Sąd Rejonowy [...], sygnatura akt: [...], wydał postanowienie, którym ustanowił kuratora dla tego podmiotu, celem m.in. jego reprezentowania i podejmowania czynności procesowych w postępowaniu toczącym się przed Prezesem UKE, prowadzonym pod sygnaturą [...]. Reasumując, w sprawie niniejszej, organ zawieszając postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 98 ust. 1 P.t., w odniesieniu do tylko jednej ze stron postępowania rażąco naruszył art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. Taki sposób procedowania stoi w jawnej sprzeczności z art. 98 ust. 1 P.t., z istoty rzeczy mającym na celu prowadzenie jednego postępowania administracyjnego, którego celem jest ustalenie przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziału w dopłacie. Jest to jedno postępowanie administracyjne, w którym bierze udział znaczna liczba stron, a jego zawieszenie, o czym była mowa wyżej, było konieczne, ale wobec wszystkich stron, a nie w "odniesieniu" do spółki [...]. Należy podkreślić, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada legalizmu. Oznacza to, że wydane na wniosek rozstrzygnięcie winno odpowiadać prawu. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem prawnym wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Dlatego do stwierdzenia nieważności może dojść wyłącznie z przyczyn określonych w wyczerpującym katalogu art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. i to z wyłączeniem wykładni rozszerzającej, a nie z powodu każdej, nawet niewielkiej wadliwości (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" Wyd. 8, C.H. Beck Warszawa 2006, str. 729). Takie (rażące) naruszenie prawa zachodzi, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub znacznej części (cyt. B. Adamiak, J. Borkowski str. 746). Inaczej mówiąc "rażące naruszenie prawa" to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego. Jak stwierdził NSA w wyroku z 9 lutego 2006 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1134/04, lex nr 165717 – o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2021 r. III OSK 1310/21). W sprawie niniejszej wszystkie trzy wymienione przesłanki zostały spełnione łącznie. Zawieszenie postępowania administracyjnego cząstkowo, wobec jednej z wielu stron toczącego się postępowania, nie licuje z powszechnie obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego i oznaczało zaistnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia z 9 czerwca 2021 r. i poprzedzającego go postanowienia z 18 listopada 2020 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w odniesieniu do [...]. Z tych wszystkich względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a."), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezesa UKE z 18 listopada 2020 r. orzekając na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a. O kosztach postępowania w kwocie 597 złotych Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265) oraz na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 535). Na powyższą kwotę składa się koszt zastępstwa prawnego radcy prawnego w wysokości 480 zł, zwrot wpisu sądowego w wysokości 100 zł i koszt opłaty skarbowej za pełnomocnictwo procesowe w wysokości 17 zł.