VI SA/Wa 2296/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 26 stycznia 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T.F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej spółki T.F. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. Naczelna Rada Aptekarska (dalej: "NRA"), działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1429), art. 1 59 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 267) – dalej: "k.p.a." - po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. ("skarżąca") o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...], negatywnie opiniującej wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w W. przy ul [...][...] lok. [...] – odmówiła przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Zaskarżona uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym. [...] sp. z o.o. pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. (nadanym w dniu [...] czerwca 2016 r.) wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na uchwałę z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Przedmiotowa uchwała dotyczyła wyrażenia negatywnej opinii w sprawnie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w W. przy ul. [...][...] lok. [...]. Uchwała ta doręczona została stronie w dniu [...].04.2016 r. NRA w toku postępowania ustaliła, że zgodnie z rejestrem aptek prowadzonym przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego [...] sp. z o.o. uzyskała od [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przy ul. [...][...] lok. [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. (nr zezwolenia: [...]). Wobec powyższego Naczelna Rada Aptekarska stwierdziła, że pomimo wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, nie ma możliwości zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe w chwili wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zdaniem organu uchwała organu I instancji (organu współdziałającego) została wydana na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., zaś podstawą materialnoprawną był przepis art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 1 i 5 ustawy o izbach aptekarskich oraz przepis art. 99 ust 4a ustawy Prawo farmaceutyczne. W ocenie organu wymienione przepisy, zawierają upoważnienie dla samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w przedmiocie udzielania zezwoleń na prowadzenie apteki. Organ stwierdził, że postępowanie organu współdziałającego jest postępowaniem pobocznym, nie głównym, a więc w przypadku zakończenia postępowania głównego zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Zdaniem organu II instancji wskazane wyżej okoliczności nie mogą decydować o konieczności rozpatrzenia zażalenia, skoro bez wątpienia zakończyło się już postępowanie główne. W związku z powyższym, zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a., NRA postanowiła odmówić przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie (uchwałę) Okręgowej Rady Aptekarskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...]. W skardze na ww. uchwałę skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. • art. 59 § 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oraz postanowienia (uchwały), w którym zajęto merytoryczne stanowisko poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w jednym akcie administracyjnym; • art. 106 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszym postępowaniu opinia dotycząca strony postępowania (rękojmi) jest postępowaniem pomocniczym w stosunku do postępowania głównego - o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; • art. 109 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie stronie jedynie kopii Uchwały potwierdzonej za zgodność z oryginałem z datą [...] lipca 2016 r., a zatem brak skutecznego doręczenia uchwały; • art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a., poprzez niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia w części zaskarżonej uchwały i umorzenia postępowania, • art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, czego konsekwencją było pozostawienie w obrocie prawnym uchwały ORA z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ odwoławczy działając na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. wydał uchwałę o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia jednocześnie rozstrzygając sprawę merytorycznie – wskazał przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego. Zdaniem strony organ winien w podstawie prawnej rozstrzygnięcia oraz w uzasadnieniu wskazać okoliczności, z jakich powodu nie uwzględnił żądania strony i nie przywrócił terminu do wniesienia zażalenia. Skarżąca podkreśliła, że uchwała ORA o wyrażeniu negatywnej opinii wydana została bez podstawy prawnej i dotknięta jest wadą nieważności (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2016 r., VI SA/Wa 578/16). W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że pomimo wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie miał możliwości zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe w chwili wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W związku z powyższym postępowanie o charakterze pomocniczym stało się w ocenie organu bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyń określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Przedmiotem rozpoznania jest uchwała NRA odmawiająca przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od uchwały ORA z dnia [...] kwietnia 2016 r negatywnie opiniującej wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Kwestią sporną jest, czy w przypadku, gdy organ odszedł do wniosku, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, należy merytorycznie rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, czy umorzyć postępowanie w sprawie. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Warunkiem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest - zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. - uprawdopodobnienie braku winy w niedochowaniu terminu. Uprawdopodobnienie, o którym mowa w powołanym przepisie, jest środkiem dowodowym niedającym pewności, lecz jedynie czyniącym wiarygodne twierdzenia o danym fakcie. Ustalone w art. 58 k.p.a. kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Oznacza to, że przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy można bowiem mówić tylko w przypadku, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia w danych warunkach. W sytuacji, gdy strona wraz z wniesieniem odwołania/zażalenia składa (na podstawie art. 59 § 2 k.p.a.) wniosek o przywrócenie terminu wniesienia odwołania/zażalenia i organ odwoławczy postanowieniem odmawia przywrócenia go, wówczas organ odwoławczy uprawniony jest do wydania dwóch postanowień, a mianowicie rzeczonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, a następnie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu wniesienia odwołania. O przywróceniu terminu rozstrzyga w drodze postanowienia właściwy w sprawie organ (art. 59 § 1 k.p.a.). Organ właściwy w sprawie to organ administracji publicznej, który jest właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, poza wyjątkiem określonym w § 2 art. 59 k.p.a. Sąd zauważa, że jeżeli zostały spełnione przesłanki do przywrócenia terminu, wówczas właściwy organ wydaje postanowienie o przywróceniu terminu. Na postanowienie takie nie służy zażalenie, co w przypadku wielości stron w sprawie pozbawia pozostałe strony (tzn. inne niż strona wnioskująca o przywrócenie terminu) możliwości obrony swojego interesu (zwraca na to uwagę B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 334). Jeżeli natomiast organ administracji publicznej stwierdzi, że powyższe przesłanki przywrócenia terminu nie zostały zachowane, wówczas wydaje postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Postanowienie takie jest zaskarżalne w drodze zażalenia (art. 59 § 1 zdanie drugie k.p.a.). Odrębności w zakresie organu właściwego do przywrócenia terminu wskazuje art. 59 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Wydaje zatem w tym zakresie postanowienie o przywróceniu terminu lub postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Postanowienie takie nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia (jest ostateczne). Ze względu na fakt, że kończy ono postępowanie, stronie służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Jeśli odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu wniesienia odwołania (wyrok NSA z 24 września 2008 r., I OSK 1490/07, ONSAiWSA 2009, nr 3, poz. 55). W ocenie Sądu postępowanie wszczęte wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia od uchwały ORA z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ winien zakończyć wydaniem uchwały w przedmiocie przywrócenia albo odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Dopiero potem - w zależności od poczynionych ustaleń - należało uchwałę organu I instancji rozpoznać merytorycznie (nawet w przypadku, gdy postępowanie organu głównego zostało zakończone bez wyczekania na stanowisko organu samorządu aptekarzy). Organ winien wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia od uchwały ORA z dnia [...] kwietnia 2016 r. rozpoznać merytorycznie. Nie sposób zgodzić się z organem jakoby rozstrzygnięcia/orzeczenia organu współdziałającego nie miały bytu prawnego. Organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego przewidujących możliwość współdziałania prowadzi postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem orzeczenia. Organ winien wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia od uchwały ORA z dnia [...] kwietnia 2016 r. rozpoznać merytorycznie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...]. Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego, poniesionych w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą, Sąd działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.