VI SA/Wa 2297/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 26 stycznia 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej spółki T. F. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Naczelna Rada Aptekarska, działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1429), art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 267 - dalej: "k.p.a."), § 1 pkt 1 lit. b Uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o., z siedzibą w W. ("skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") na uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...] negatywnie opiniującą wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w W. przy ul. W. [...] lok. [...] , umorzyła postępowanie zażaleniowe. Zaskarżona uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej OIA w W. o wyrażenie opinii w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mieszczącej się w W. przy ul. W. [...] lok. [...]. Wskazał, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w W. (dalej: "Prezydium ORA") uchwałą z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] negatywnie zaopiniowało wniosek w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej oraz stwierdziło, że mgr farm. M. H.- [...] daje rękojmię należytego prowadzenia ww. apteki ogólnodostępnej jako jej kierownik. W uzasadnieniu uchwały wskazano na treść art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Podkreślono, że na terenie województwa [...] obecnie działa 1810 aptek ogólnodostępnych. Wskazując na powyższe z wyliczenia matematycznego wynika, że 1% w zaokrągleniu to 19 aptek. Wskazano nadto, iż wnioskodawca samodzielnie posiada na terenie województwa [...] - 8 aptek, natomiast podmioty powiązane z nim kapitałowo lub poprzez osoby pełniące funkcje osób zarządzających tymi podmiotami (członków zarządu lub prokurentów) wynika, że łącznie (wnioskodawca, bezpośrednio łub pośrednio posiada lub współposiada 28 aptek, jako samodzielny przedsiębiorca lub podmioty z nim powiązane). Mając na uwadze powyższe wskazano, iż opiniowana apteka byłaby kolejną apteką należącą do grupy podmiotów powiązanych zgodnie z art. 99 ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne, czyli istnieje uzasadnione podejrzenie, że powołane przepisy zostałyby złamane. Z tego też względu wyrażono negatywną opinię w zakresie wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez skarżącą Pismem z dnia [...] maja 2016 r. ww. skarżąca wniosła zażalenie. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: - art. 106 § 3 w związku z 106 § 6 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie dwóch tygodni, - art. 106 § 4 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 77 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - art. 7. ust. 2 pkt 7 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U z 20014r. poz. 1429, dalej: "ustawa o izbach"), poprzez przyjęcie, iż samorząd aptekarski jest uprawniony do wydania opinii dotyczącej przedsiębiorcy, w sytuacji gdy przepisy prawne takich uprawnień temu organowi oraz - art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 6 prześnią 2001 r. - Prawo farmaceutyczne poprzez jego zastosowanie i uznanie, skarżąca bezpośrednio lub pośrednio posiada lub współposiada 28 aptek. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w części oskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania. W zaskarżonej do Sądu uchwale organ wskazał, że rozpatrując wniosek WIF o wydanie opinii w sprawach udzielania lub cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, ORA zajmuje stanowisko w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 7 ust. pkt. 7 i art. 29 pkt. 1 ustawy o izbach aptekarskich. Organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielenia lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez WIF rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Z informacji uzyskanych przez NRA wynika, że zezwolenie na powadzenie ww. apteki ogólnodostępnej zostało udzielone skarżącej w dniu [...] maja 2016 r. Wobec powyższego NRA stwierdziła, że pomimo wniesienia zażalenia nie ma możliwości cofnięcia merytorycznego stanowiska w sprawie, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe w chwili wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Naczelna Rada Aptekarska uznała, że umorzenie postępowania zażaleniowego, w sytuacji, gdy nie toczy się już postępowanie główne, jest konieczne. W ocenie NRA przez wniesienie zażalenia strona nabyła prawo do wzięcia czynnego udziału także w postępowaniu w drugiej instancji, zmierzającym do ostatecznego sformułowania stanowiska organu współdziałającego, ale gdy prowadzący postępowanie główne wydał decyzję od razu, posiadając opinię organu pierwszej instancji, prowadzenie postępowania zażaleniowego stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem NRA przedwczesne wydanie decyzji w postępowaniu głównym spowodowało, że zasada dwuinstancyjności nie mogła być zrealizowana w stosunku do postanowienia zawierającego stanowisko (opinię), a cel postępowania zażaleniowego został zniweczony. W ocenie NRA z proceduralnego punktu widzenia nieprawidłowe jest wydanie decyzji kończącej postępowanie główne, w sytuacji, gdy zaskarżone zostało przez stronę postanowienie organu współdziałającego, decyzja zostaje bowiem wydana na podstawie nieostatecznego postanowienia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę. Zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 106 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszym postępowaniu opinia dotycząca strony postępowania (rękojmi) jest postępowaniem pomocniczym w stosunku do postępowania głównego o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; b) art. 109 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie stronie jedynie kopii uchwały potwierdzonej za zgodność z oryginałem z datą [...] lipca 2016 r., a zatem brak skutecznego doręczenia uchwały; c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., poprzez niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia w części zaskarżonej uchwały i umorzenia postępowania; d) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, czego konsekwencją było pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej uchwały. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Aptekarska wniosła o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyń określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W świetle art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję/postanowienie, w której umarza postępowanie odwoławcze/zażaleniowe. Podkreślenia wymaga, że art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1, bowiem art. 105 § 2, regulujący umorzenie postępowania na żądanie strony, nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 162; wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 1985 r., SA/Wr 111/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 21; OSP 1987, z. 1, poz. 23). W związku z tym, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Nadmienić także wypada, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny - dopuszczalne jest umorzenie postępowania odwoławczego w części. W odniesieniu do pozostałej części organ odwoławczy prowadzi postępowanie i stosownie do okoliczności wyda odpowiednią decyzję. Sąd wskazuje, że skutkiem prawnym zaskarżonej do Sądu uchwały NRA o umorzeniu postępowania zażaleniowego jest pozostawienie w obrocie prawnym uchwały ORA z dnia [...] maja 2016 r. negatywnie opiniująca wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki oraz stwierdzająca, że M. H.- [...] daje rękojmię należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej jako jej kierownik. Organ odwoławczy wydając sporną uchwałę na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. pozostawił w obrocie prawnym uchwałę ORA wydaną w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Podkreślenia wymaga również fakt, że od [...] czerwca 2016 r. w obrocie prawnym funkcjonuje także uchwała ORA zezwalająca skarżącej na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we wnioskowanej lokalizacji. Zgodnie z brzmieniem art. 105 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (§ 1) Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§2). Sposób, w jaki sformułowany został przepis art. 105 k.p.a. i jego wewnętrzna systematyka dają doktrynie asumpt do rozróżnienia obligatoryjnego umorzenia postępowania i umorzenia fakultatywnego (A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, 1996, s. 161 i n.), umorzeniem postępowania z urzędu a umorzeniem postępowania na wniosek (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 461). Podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest przepis art. 105 § 1 k.p.a., przy czym organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu badać, czy postępowanie "z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe". Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do rozpoznania zażalenia od uchwały Prezydium ORA z dnia [...] maja 2016 r. negatywnie opiniującej wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki oraz stwierdzająca, że M. H.- [...] daje rękojmię należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej jako jej kierownik, a postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Sąd podkreśla, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że obecnie obowiązujący stan prawny nie może być podstawą podejmowania przez organy samorządu aptekarskiego uchwał - postanowień opiniujących kwestie udzielania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Przepis art. 33 ust. 5 ww. ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej po dniu 1 października 2002 r. nie znalazł bowiem swego "odpowiednika" w ww. ustawie - Prawo farmaceutyczne (ustawa ta weszła w życie z tym dniem, z wyjątkiem jej art. 4 oraz art. 116, które weszły w życie z dniem 31 grudnia 2001 r. - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych - Dz. U. Nr 126, poz. 1382), ani też w żadnej innej regulacji, która mogłaby mieć zastosowanie w analizowanym przypadku. Ustawa - Prawo farmaceutyczne nie wróciła do rozwiązania zawartego w poprzedniej ustawie i nie przewiduje obowiązku organów Inspekcji Farmaceutycznej w zakresie zasięgnięcia opinii przed wydaniem decyzji o udzieleniu zezwolenia. Nie przewidują takiego trybu zarówno powołany już wcześniej art. 99 ust. 2 ani art. 101, czy też 102 ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne, statuujące zasady wydawania decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ani też inne przepisy tej ustawy. Skoro jednak w obowiązującym stanie prawnym brak jest takich materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 kpa, to Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny nie miał obowiązku uruchamiania trybu współdziałania przed wydaniem decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zaś Okręgowa Rada Aptekarska, w takiej sytuacji nie miała podstaw do podejmowania postanowienia - uchwały opiniującej ten zamiar w trybie art. 106 § 1 kpa. Uprawnieniem organu samorządu aptekarskiego, po wpłynięciu wniosku było podjęcie czynności zmierzających do oceny zasadności wydania opinii w zakresie określonym w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Nie mogło ono jednak w żadnym przypadku przybrać formy postanowienia wydanego w oparciu o art. 106 k.p.a. Skoro zatem nie istniały podstawy prawne do wydawania uchwały w sprawie opinii dotyczącej udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, to zażalenie od uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] winno zostać przez Naczelną Radę Aptekarską rozpoznane merytorycznie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...]. Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego poniesionych w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą, Sąd działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.