VI SA/Wa 2297/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek Sędzia WSA Dorota Pawłowska Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej przez "(...)" Sp. z o.o. (dalej "skarżąca", "spółka" lub "przedsiębiorca"), jest decyzja z "(...)" września 2019 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" (dalej: "SKO") nr "(...)", wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "K.p.a."), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy decyzję Marszałka Województwa "(...)" (dalej "Marszałek" lub "organ I instancji") z "(...)" stycznia 2019 r., nr "(...)"w sprawie cofnięcia zezwolenia nr "(...)"na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej "(...)", wydanego przez Marszałka 14 czerwca 2018 r. z ważnością do 31 grudnia 2018 r. (przedłużonego ustawowo do 31 grudnia 2019 r.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że pismem z 22 października 2018 r. Marszałek zażądał od spółki podania informacji, danych oraz przedstawienia stosownych dokumentów dotyczących daty rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego objętego zezwoleniem na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej "(...)", oraz liczby przewiezionych osób. Zakres danych miał obejmować okres ostatnich 3 miesięcy, poprzedzających datę otrzymania żądania. W odpowiedzi spółka wskazała, że nie rozpoczęto przewozów w zakresie transportu drogowego objętego zezwoleniem oraz że w zakresie dat od 25 lipca 2018 r. do 25 października 2018 r. nie przewieziono żadnych pasażerów. Wskazano dodatkowo, że przedsiębiorca 12 października 2018 r., rozpoczął sprzedaż biletów na odcinek objęty zezwoleniem i, że linia "(...)"jest częścią linii międzynarodowej "(...)", a także, że przewozy na tej linii międzynarodowej zostały uruchomione 6 listopada 2018 r. Organ I instancji decyzją z "(...)" stycznia 2019 r., nr "(...)", cofnął spółce udzielone zezwolenie. W wyniku wniesionego odwołania, SKO utrzymało w mocy decyzję Marszałka. W uzasadnieniu wskazało, że spółka miała prawo i mogła wykonywać przewozy osób na linii komunikacyjnej objętej zezwoleniem. W ocenie organu odwoławczego, stanowisko spółki, że linia ta była częścią linii międzynarodowej "(...)", nie miało znaczenia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uruchomienie linii międzynarodowej nie stało na przeszkodzie do rozpoczęcia przewozu osób na linii komunikacyjnej "(...)". SKO wskazało, że sformułowanie w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 58 z późn. zm, dalej" "u.t.d."), nakazu cofnięcia zezwolenia ("cofa się") oznacza, że z woli ustawodawcy właściwe organy zostały pozbawione jakiejkolwiek swobody w tym zakresie. Cofnięcie zezwolenia powinno być orzeczone (a nie "może być orzeczone"), w razie ujawnienia faktu nie wykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące. Na decyzję organu odwoławczego spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo że decyzja Marszałka została wydana na skutek nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d., będącego skutkiem uznania, że niewykonywanie regularnych przewozów nastąpiło z powodu okoliczności zależnych od spółki, podczas gdy odcinek objęty zezwoleniem miał być częścią dłuższej zaplanowanej trasy, a spółka oczekiwała na wydanie pozostałych zezwoleń krajowych i zezwolenia międzynarodowego, które zostało wydane 5 września 2018 r., 2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 140 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organy I i II instancji, i nie wzięciu pod uwagę tego, że jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia spółka przystąpiła do przedsprzedaży biletów na trasę objętą zezwoleniem, a 6 listopada 2018 r. rozpoczęła wykonywanie przewozów na tej trasie, jak również zaplanowała trasę "(...)", jako część trasy "(...)"i na taką trasę złożyła wniosek o zezwolenie, jednak zezwolenie krajowe zostało wydane 14 czerwca 2018 r. a zezwolenie międzynarodowe dopiero 5 września 2018 r., a więc niemal po trzech miesiącach, tym samym nierozpoczęcie wykonywania przewozów wynikało z okoliczności niezależnych od spółki, 3) art. 107 § 3 K.p.a., z uwagi na brak wskazania przyczyn i podstaw dla których organ II instancji stanął na stanowisku, że fakt niewykonywania przez spółkę przewozów na linii "(...)", nie jest spowodowany okolicznościami niezależnymi od strony, pomimo wykazania przez skarżącą zasad konstruowania swoich tras i sieci połączeń, konieczności uzyskania odrębnych zezwoleń, jak również niczym nieuzasadnione wymaganie Marszałka podzielenia krajowego odcinka trasy na kilka mniejszych i wystąpienie z wnioskiem o kilka odrębnych zezwoleń, co łącznie oznacza, że poszczególne potrzebne zezwolenia uzyskiwane są nawet w kilkumiesięcznych odstępach, co uniemożliwia uruchomienia przejazdów na całej zaplanowanej trasie w założonym terminie, 4) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającym na nieuchyleniu decyzji organu I instancji, pomimo niezastosowania przez ten organ art. 90 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d., wyrażającego się w zaniechaniu wezwania spółki do usunięcia uchybień i nieudzieleniu terminu na usunięcia stwierdzonych uchybień, co sprawiło, że decyzja została wydana przedwcześnie, a także wobec nieprawidłowego uznania, że art. 90 pkt 1 u.t.d., nie stosuje się w przypadku uzasadniającym cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d., 5) art. 83 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f i g u.t.d., który wskazuje, że do zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym znajdują zastosowanie przepisy działu 10 u.t.d., a więc także art. 90 pkt 1 u.t.d. Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż organ dopuścił się niepełnego wyjaśnienia podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą okoliczności faktycznych mających wykazać, że niewykonywanie regularnych przewozów nastąpiło z powodu okoliczności niezależnych od spółki. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z praktycznie całkowitym pominięciem jednej z przesłanek, którą winien wziąć pod uwagę rozstrzygając o cofnięciu zezwolenia na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. Mianowicie, jak wynika z ww. przepisu materialnoprawnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia, zezwolenie cofa się w razie nie wykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące. Należy stwierdzić, iż w kontrolowanej sprawie fakt niewykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób był bezsporny. Przesłanką wymagającą zbadania przez organ w tej sytuacji było zatem pojęcie niedookreślone – "okoliczności zależne" bądź, w zależności od ujęcia, "niezależne od przedsiębiorcy". O ile nie budzi, w ocenie Sądu, wątpliwości, że sankcja cofnięcia zezwolenia przewidziana w art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d., jest sankcją o charakterze związanym, to nie można nie zauważyć, iż pewien luz decyzyjny wynika z posłużenia się przez ustawodawcę przesłanką okoliczności zależnych od przedsiębiorcy. Organ był zobligowany dokonać wykładni przytoczonego pojęcia oraz podjąć się subsumpcji przywoływanych przez stronę okoliczności pod kątem prawidłowo uprzednio zdekodowanej normy prawnej. Tymczasem, nie można nie zauważyć pewnego automatyzmu w działaniu organu, który zdyskredytował wszelkie twierdzenia faktyczne podnoszone przez stronę, mające na celu wykazanie okoliczności od niej niezależnych. Organ założył, iż wszelkie argumenty wskazujące na możliwość nieprzewidzianego przedłużania się procedury o wydanie zezwolenia międzynarodowego oraz eksponujące cel gospodarczy, jakim było utworzenie linii regularnej na trasie międzynarodowej, ale obejmujące odcinek, na którym niezbędne było dysponowanie zezwoleniem krajowym, są w sprawie nieistotne. Z powyższym rozumowaniem, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie sposób się zgodzić. Konsekwentnie Spółka zmierzała do wykazania, że niewykonywanie przez nią przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym było wywołane przyczynami od niej niezależnymi. Przywoływała swoją sytuację faktyczną, opisując rodzaj zamierzonej przez siebie działalności gospodarczej na rynku przewozów osób. Mianowicie podała, iż po dokonaniu uzgodnień z innymi przewoźnikami podjęła decyzję o stworzeniu kompleksowej linii obejmującej przewóz osób na trasie "(...)"obejmującą także odcinek krajowy: "(...)". Według obowiązującego prawa, wymagało to uzyskania dwóch zezwoleń: międzynarodowego oraz krajowego. Tak więc, Spółka złożyła wniosek o zezwolenie obejmujące trasę "(...)" jako część trasy "(...)", a 14 czerwca 2018 r. otrzymała zezwolenie krajowe (zezwolenie nr "(...)"). Zezwolenie międzynarodowe uzyskała dopiero w dniu 6 września 2018 r., a więc po praktycznie prawie po trzech miesiącach. Ponadto Strona podnosi, że musiała uzyskać jeszcze inne zezwolenia na kolejne odcinki zaplanowanej trasy (cztery odrębne zezwolenia na przewozy krajowe) i w związku z tym dopiero 6 listopada 2018 r., mogła uruchomić przewóz na linii międzynarodowej. Spółka podkreślała swój brak wpływu na termin wydania poszczególnych zezwoleń. Strona podkreśliła, że o wydanie zezwolenia międzynarodowego wystąpiła z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem. Okoliczność tę akcentował też pełnomocnik strony na rozprawie przed WSA w Warszawie. Po uzyskaniu zezwolenia międzynarodowego, 5 września 2018 r., strona przystąpiła do organizacji połączenia i rozpoczęła 12 października 2018 r. sprzedaż biletów na całą linię, w tym odcinek objęty zezwoleniem. Spółka wskazywała, że buduje zorganizowaną siatkę połączeń regionalnych, krajowych i międzypaństwowych, tworząc tzw. centra przesiadkowe, aktywizując ośrodki, które już kiedyś odgrywały w transporcie autobusowym istotną rolę, tworząc przy tym także nowe. Biorąc pod uwagę powyższe, niezwykle istotne jest w działalności strony odpowiednie skorelowanie startu (rozpoczęcia wykonywania przewozów) linii i współoddziaływania przewozów na poszczególnych liniach strony - rozumianego jako udostępnienie pasażerowi możliwości przesiadki, czy też przewozu w ramach przewozu międzynarodowego pomiędzy dwoma lub większą liczbą krajów Unii Europejskiej. Skarżąca podkreśliła, że specyfika postępowania administracyjnego w ramach przepisów ustawy o transporcie drogowym i kodeksu postępowania administracyjnego, chociażby, w zakresie de facto, braku możliwości oddziaływania strony i organu na czas dokonywania uzgodnień przez poszczególne Urzędy Marszałkowskie powoduje, że strona nie ma możliwości dokładnego zaplanowania działań w zakresie chociażby daty sprzedaży biletów czy też daty startu przewozu na określonym odcinku (określonych odcinkach) stanowiącym część złożonej linii komunikacyjnej strony. Spółka dodała, że postępowania w sprawie tzw. odcinków krajowych toczą się odrębnie od postępowania w sprawie zezwolenia międzynarodowego, które toczyło się przed Generalnym Inspektorem Transportu Drogowego. Z kolei każdy odcinek krajowy trasy (w przypadku tej trasy cztery) również procedowany jest oddzielnie. A zatem w przypadku zamiaru uruchomienia trasy "(...)", spółka musiał uzyskać łącznie pięć odrębnych zezwoleń. Strona wielokrotnie podkreślała, iż niewykonywanie przez nią przewozu przez 3 miesiące było od niej niezależne i wynikało między innymi z faktu, że do 5 września 2018 r. toczyło się postępowanie w przedmiocie zezwolenia międzynarodowego. Należy stwierdzić, iż cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d., stanowi pewnego rodzaju ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Jest ono dopuszczalne, bowiem przepis art. 22 Konstytucji RP przewiduje taką możliwość, jednak może to nastąpić wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem Sądu, strona, która pragnie zrealizować swój zamysł gospodarczy – w tym wypadku polegający na utworzeniu linii przewozów regularnych międzynarodowych (w tym wypadku "(...)"), której częścią będzie odcinek krajowy (tu: "(...)"), wymagający odrębnego zezwolenia - nie może być pozbawiona możliwości jego realizacji. Z uwagi na konieczność wyjednania dwóch zezwoleń niewątpliwie strona winna wystąpić o nie z odpowiednim wyprzedzeniem, dokonując aktów właściwej dla tego rodzaju staranności, wymaganych w obrocie profesjonalnym. W obrocie profesjonalnym wymagany jest oczywiście podwyższony wzorzec staranności. Z drugiej jednak strony, nie można przedsiębiorcy obarczać odpowiedzialnością za ewentualne, niezgodne z prawem działania organu. W niniejszej sprawie należy zastanowić się, czy przerzucenie całkowitej odpowiedzialności na stronę postępowania administracyjnego (przedsiębiorcę) w zakresie równoczesnego wyjednania obydwu zezwoleń (na regularne przewozy w ruchy krajowym oraz międzynarodowym) nie pozbawiłoby jej możliwości realizacji swojego zamierzenia gospodarczego. W przypadku ewidentnego przekraczania ustawowych terminów załatwiania spraw przez jeden lub drugi organ, strona nie mogłaby bowiem nigdy praktycznie skoordynować swoich działań, a co za tym idzie – uruchomić linii międzynarodowej, której odcinkiem składowym miałby być odcinek krajowy. W tym miejscu należy zauważyć, że procedurę wydawania zezwoleń międzynarodowych reguluje art. 8 ust. 1 - 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych. W myśl ust. 3 ww. rozporządzenia, "organ wydający wydaje decyzję w sprawie wniosku w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku przez przewoźnika". Zdaniem Sądu, od ustalenia, czy skarżąca spółka działała w pełni prawidłowo i profesjonalnie, a więc czy dokonała wymaganych aktów staranności przy ubieganiu się o zezwolenie międzynarodowe, w tym przede wszystkim od tego, czy złożyła swój wniosek z uwzględnieniem terminu, o którym mowa w powyższym przepisie prawa unijnego, zależy, czy można uznać jej działanie za usprawiedliwiające niepodjęcie działalności w ramach zezwolenia na przewozy krajowe. Trudno bowiem, w ocenie Sądu, przyjąć, aby przy ustaleniu prawidłowego działania strony, uwzględniającego specyfikę postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia międzynarodowego, była ona pozbawiona możliwości realizacji zadania gospodarczego, jakiego się podjęła. Taki byłby skutek przyjęcia, że w analizowanym przepisie okolicznością wyłączającą możliwość cofnięcia stronie udzielonego zezwolenia byłaby jedynie sytuacja całkowitego pozbawienia jej możliwości wykonywania przewozów przez okres 3 miesięcy – w postaci tzw. vis maior lub vis absoluta jednak takich obostrzeń ustawodawca nie przewidział. W przepisie mowa jest po prostu o okolicznościach od strony niezależnych. Należy zatem przyjąć, że hipotetyczne ustalenie, iż strona dokonała wszelkich aktów niezbędnej staranności, wymaganych od profesjonalnego przedsiębiorcy, dla wyjednania obu zezwoleń w analogicznym terminie, wyłączałoby jej odpowiedzialność, a zarazem eliminowałoby oblig zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, iż strona, aby zachować udzielone zezwolenie, musiałaby wykonywać przewozy, na które brak jest zapotrzebowania wśród ludności, oczekując na wydanie zezwolenia międzynarodowego. Byłoby to oczywiście niecelowe gospodarczo i narażałoby przedsiębiorcę na nieuzasadnione straty finansowe. Z drugiej strony, przedsiębiorca, stosując się do obowiązującego prawa i planując swoje cele biznesowe, ma prawo oczekiwać, iż organy również swoje obowiązki będą wykonywały w sposób prawidłowy i – co istotne - przewidywalny. Zgodnie z dawno utrwalonym w orzecznictwie poglądem, stosowanie prawa nie może stanowić dla jego uczestników swoistej pułapki. Strona ma prawo realizować swoje zadania gospodarcze, o ile postępuje zgodnie z obowiązującym prawem, a organy powinny być w tym pomocne, stosując się do zasady określonej w wyżej przytoczonym przepisie art. 22 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, cofnięcie zezwolenia stronie, która ubiegała się o dwa zezwolenia, niezbędne dla realizacji zadania gospodarczego, o ile działała przy zachowaniu właściwej staranności, a opóźnienie w wydaniu jednego z nich wynikało z winy organu, nie leży w interesie publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP. Nie może być uznane za zgodne z tymi interesem również rozwiązanie proponowane przez organ, polegające na podjęciu się niezamierzonej i nierentownej działalności przez stronę, w oczekiwaniu na wypełnienie swoich zadań ustawowych przez organ administracyjny. Natomiast zarzut naruszenia art. 90 u.t.d., jest w niniejszej sprawie chybiony. Jak wynika z orzecznictwa, przepis ten ma zastosowanie do sytuacji stwierdzenia w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia - niespełnienia przez przedsiębiorcę "wymogów będących podstawą wydania tych dokumentów". Nie chodzi zatem o konsekwencję naruszenia bądź zmiany warunków zezwolenia (co było przedmiotem niniejszego postępowania), lecz o niespełnienie wymogów, od których w ogóle zależy możliwości wydania zezwolenia. Wykładnia tego przepisu prowadzi zatem do konstatacji, że w rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa "(...)"nie był zobowiązany do wezwania spółki do usunięcia uchybień (vide - m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2019 r., II GSK 373/17 - baza orzeczeń CBOSA). Reasumując, Sąd stoi na stanowisku, iż w sprawie zabrakło dwóch elementów: z jednej strony odpowiedniej wykładni, czyli analizy pojęcia "okoliczności niezależnych od strony", z drugiej zaś rozważań co do tego, czy argumentacja strony wypełnia znamiona wzmiankowanej przesłanki. W tym zakresie koniecznym jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie podwyższonej w obrocie profesjonalnym staranności działania strony, m.in. poprzez ustalenie daty złożenia wniosku o zezwolenie międzynarodowe. Organ będzie przy tym obowiązany zastosować się do wywodów prawnych Sądu zawartych w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz.265), zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot wpisu sądowego w wysokości - 200 zł i kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.