VI SA/Wa 2300/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz A. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010 roku Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 roku Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie ustalenia, że [...] A. L. od dnia [...] stycznia 1999 roku do dnia [...] września 2009 roku podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] pismem z dnia [...] listopada 2009 roku, znak [...] zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji rozstrzygającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego [...] A. L. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że [...] A. L. był zatrudniony na podstawie umowy o pracę. W toku postępowania administracyjnego [...] A. L. dostarczył do organu pismo, w którym poinformował, że nie prowadził działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999 roku do dnia wykreślenia działalności z ewidencji działalności gospodarczej tj. [...] września 2009 roku. Do pisma załączono zaświadczenie z dnia [...] listopada 2009 roku, wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], znak [...], potwierdzające, że [...] A. L. poinformował Urząd Skarbowy o zawieszeniu działalności gospodarczej z dniem [...] stycznia 1999 roku, natomiast pismem z dnia 4 września 2009 roku poinformował o likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej z dniem [...] września 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 roku ustalił, że [...] A. L. od dnia [...] stycznia 1999 roku do dnia [...] września 2009 roku podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Uzasadniając stanowisko organ podniósł, że znaczenie prawne dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej miał wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz wykreślnie tegoż wpisu z tejże ewidencji. Zawiadomienie przez stronę Urzędu Skarbowego o przerwie w prowadzeniu działalności gospodarczej miało na celu jedynie poinformowanie o braku dochodów w okresie zawieszenia. Do dnia 20 września 2008 roku ustawodawca nie przewidział możliwości zawieszenia działalności gospodarczej. Dopiero od 20 września 2008 roku znowelizowana ustawa z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 roku, Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) wprowadziła możliwość zawieszenia działalności gospodarczej. [...] A. L. nie zawiesił po 20 września 2008 roku prowadzonej działalności gospodarczej. Chociaż [...] A. L. w czasie prowadzenia działalności gospodarczej był zatrudniony na podstawie umowy o pracę, jednakże w świetle obowiązujących przepisów podlegał od 1 stycznia 1999 roku ubezpieczeniu zdrowotnemu z obydwu tych tytułów. Na skutek odwołania strony Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Organ II instancji nie podzielił poglądu, iż znaczenie prawne dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej należy przypisać wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej oraz wykreśleniu tegoż wpisu. W tym względzie powołał się na wyrok NSA z dnia 25 października 2006 roku, sygn. akt II GSK 179/06, w myśl którego zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Określenie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W tym stanie rzeczy konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego poprzez zwrócenie się do strony i wnioskodawcy o doprecyzowanie informacji o złożonych zeznaniach podatkowych za poszczególne lata osiągniętych dochodach lub przychodach, odprowadzonego podatku, prowadzonej dokumentacji firmy. Powyższe dane, zdaniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, mogą mieć istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia faktycznego okresu prowadzenia działalności gospodarczej przez odwołującego, a tym samym dokonania właściwego ustalenia okresu obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ocenić materiał dowodowy oraz ustalić, czy strona rzeczywiście prowadziła działalność gospodarczą, czy też nie. Następnie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 roku, którą ponownie ustalił, że A. L. (PESEL [...]) w okresie od [...] stycznia 1999 roku do [...] września 2009 roku podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca działalność gospodarczą. Zdaniem organu, strona nie wykazała, że pomimo figurowania w ewidencji działalności gospodarczej nie prowadziła jednak faktycznie działalności gospodarczej, dlatego też miarodajna w sprawie jest informacja zawarta w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 roku, iż A. L. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej od dnia [...] września 1996 roku, natomiast wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji nastąpiło z dniem [...] września 2009 roku. Powyższą decyzję [...] A. L. zaskarżył, składając odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, domagając się jej uchylenia. Po rozpoznaniu odwołania organ ten decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że do rozpatrywanego odwołania zastosowanie ma art. 8 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 6 lutego 1997 roku o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.) obowiązującej do dnia 31 marca 2003 roku, art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 roku o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm.) obowiązującej do dnia 30 września 2004 roku oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym do 20 września 2008 roku, zgodnie z którymi "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi" oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2008 roku, zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej". W myśl art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 roku Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) obowiązkowym ubezpieczeniom: emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności. Zatem czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego tych osób, a więc także ubezpieczeniem zdrowotnym jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 11 ustawy z dnia 6 lutego 1997 roku o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 roku o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45 poz. 391 z późn. zm.) oraz art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach powstawał i wygasał oraz powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zdaniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że na skutek zaistnienia domniemania faktycznego, jakim jest określenie w organie ewidencyjnym daty rozpoczęcia prowadzenia działalności, ciężar jego obalenia spoczywa na ubezpieczonym poprzez przedstawienie dowodów przeciwnych domniemaniu. [...] Oddział Wojewódzki narodowego Funduszu Zdrowia informował [...] A. L. o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości udzielenia dodatkowych wyjaśnień, przedstawienia dokumentów i wglądu do zgromadzonej dokumentacji zgodnie z art. 1 i 73 § 1 k.p.a. W piśmie z dnia [...] maja 2010 roku organ pouczył stronę o konieczności doprecyzowania informacji o złożonych zeznaniach podatkowych na poszczególne lata, osiągniętych dochodach lub przychodach, prowadzonej dokumentacji firmy. W odpowiedzi na ww. pismo [...] A. L. nie przedstawił żadnych nowych dowodów, które uprawdopodobniły nieprowadzenie działalności gospodarczej w ustalonym okresie. Jednocześnie pismem z [...] maja 2010 roku [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o doprecyzowanie wniosku z dnia [...] listopada 2009 roku w sprawie rozstrzygnięcia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przez [...] A. L. W odpowiedzi na ww. pismo Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie udostępnił organowi dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, uzasadniając powyższe brakiem podstaw prawnych do przekazania informacji z innych instytucji. W tym stanie rzeczy analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do uznania, że [...] A. L. nie prowadził działalności gospodarczej. Nie istnieją podstawy do obalenia domniemania, że działalność była prowadzona. Organ II instancji podkreślił, że słusznie uznano w zaskarżonej decyzji, iż przedstawienie przez stronę jedynie zaświadczenia z dnia [...] listopada 2009 roku Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] nie daje podstaw do uznania, że odwołujący faktycznie nie prowadził działalności w spornym okresie. Strona nie uprawdopodobniła twierdzenia, że nie prowadziła pozarolniczej działalności gospodarczej. Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 roku Nr [...] [...] A. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1) art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. przez naruszenie obowiązku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, 2) art. 7 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, 3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, 4) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, ustalenia, że skarżący w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] września 2009 r. prowadził działalność gospodarczą, 5) art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, art. 8 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 11 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 12 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uznanie, że skarżący podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od dnia [...] stycznia 2009 r. do [...] września 2009 r. pomimo tego, że ww. okresie skarżący faktycznie nie wykonywał działalności gospodarczej. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł: 1) o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r., 2) o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając postawione zarzuty [...] A. L. podniósł, iż Prezes NFZ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił go w trybie art. 10 k.p.a. o prawie do końcowego zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami oraz zgłoszonymi żądaniami. Organ odstąpił od tej zasady mimo, że nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Niezależnie od powyższego Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie dochował wymogów z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem nie przeprowadził z urzędu postępowania dowodowego tak jak i organ I instancji, który ograniczył się do poinformowania skarżącego, że może składać wnioski dowodowe z własnej inicjatywy oraz do wezwania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do udostępnienia posiadanych dokumentów z Urzędu Skarbowego. Poza tym jeżeli Prezes NFZ uznał wyjaśnienia skarżącego oraz przedłożone przez niego dokumenty za niewystarczające, a tym samym uznał, iż niezbędne jest przeprowadzenie innych dowodów z innych konkretnych dokumentów, powinien był wezwać skarżącego do ich przedłożenia w trybie określonym w art. 50 k.p.a., wskazując dokładnie w wezwaniu, jakich dokumentów żąda. W myśl zasady prawdy obiektywnej organy I i II instancji powinny wyczerpująco ustalić stan faktyczny sprawy, czego nie uczyniły. Na okoliczność, iż skarżący w spornym okresie działalności gospodarczej faktycznie nie prowadził przedłożył on kopie Pit 11 od swoich pracodawców i kopie zaświadczeń Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] o wysokości dochodu podatnika w podatku dochodowym od osób fizycznych za lata od 1999 r. do 2009 r. Zdaniem skarżącego analiza powyższych dokumentów wskazuje na to, że w spornym okresie nie prowadził on działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Ponadto rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej jako p.p.s.a.). Rozpatrywana według powyższych kryteriów wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja wydana w I instancji naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga A. L. zawiera dwojakiego rodzaju zarzuty: naruszenia przepisów postępowania, a także naruszenia prawa materialnego. W pierwszym rzędzie rozpatrzeniu podlegają wykazywane wadliwości o charakterze procesowym, albowiem formułowanie uchybień natury merytorycznej możliwe jest w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Sąd podzielił w całości zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy obu instancji art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie dowodowe w sprawach administracyjnych oparte jest na zasadzie oficjalności, która oznacza, że zgodnie z art. 7, 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę (patrz wyrok NSA z 26 października 1984 r. II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że organy obu instancji, jak słusznie wywodzi skarga, nie dołożyły należytej staranności w zgromadzeniu wystarczającego materiału dowodowego, pozwalającego na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Inicjatywa organów przejawiła się w wystąpieniu do ZUS-u odnośnie przesłania dokumentów z Urzędu Skarbowego, dotyczących [...] A. L. oraz na wezwaniu samego zainteresowanego do złożenia dowodów na potwierdzenie okoliczności, że w spornym okresie osiągał dochody jedynie z umowy o pracę. Pismo do skarżącego z dnia [...] maja 2010 r. zostało wysłane przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia na etapie wstępnym ponownego rozpatrzenia sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że organy obu instancji nie zrealizowały ciążącego na nich obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., tj. przed wydaniem decyzji nie umożliwiły stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy czym z akt sprawy nie wynika, aby zachodziły wyjątki od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, przewidziane w art. 10 § 2 k.p.a. Naruszenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie art. 10 § 1 k.p.a. stanowi wadę procesową, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie da się bowiem wykluczyć, że skarżący odpowiednio pouczony przed wydaniem decyzji złożyłby dowody potwierdzające, że w spornym okresie nie prowadził działalności gospodarczej. Wskazane wyżej uchybienia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ dopuści dowód ze znajdujących się w posiadaniu skarżącego dokumentów tj. PIT 11 z jego miejsc pracy począwszy od [...] października 1999 r. do [...] grudnia 2009 r. oraz z zaświadczeń Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] października 2010 r. o wysokości dochodu podatnika w podatku dochodowym od osób fizycznych za okres od 1999 r. do 2009 r., których kopie zostały dołączone do skargi. Analiza powyższych dokumentów pozwoli organowi na wysnucie odpowiednich wniosków co do prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w spornym okresie a co za tym idzie na ustalenie czy podlegał on od [...] stycznia 1999 r. do [...] września 2009 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonych wadliwości procesowych rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie, Sąd uznał badanie zarzutów naruszenia prawa materialnego za przedwczesne. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.