VI SA/Wa 2302/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę Sygn. akt: VI SA/Wa 2302/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2015 r., którą organ I instancji odmówił dokonania zmiany decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] znak: [...] z dnia [...] października 2000 roku, zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2004 roku, znak: [...] oraz decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku, znak: [...], tj. zezwolenia na prowadzenie apteki zlokalizowanej w [...], przy ul. [...]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 99 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.), dalej: "u.P.f." w zw. z art. 618 i art. 633 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U.2013.1030 ze zm.), dalej: "k.s.h." oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), dalej: "k.p.a". Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w dniu [...] czerwca 2016 roku do organu I instancji wpłynął wniosek o zmianę decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego [...] z dnia [...] października 2000 roku (znak: [...]), zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2004 roku (znak: [...]) oraz decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku, (znak: [...]), tj. zezwolenia na prowadzenie apteki zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] poprzez wpisanie jako podmiotu uprawnionego do prowadzenia ww. apteki spółki: M. sp. z o.o. (dalej jako: Spółka, skarżąca) Jako uzasadnienie przedmiotowego wniosku wskazano fakt, że [...] maja 2016 r. doszło do wpisania do rejestru połączenia M. sp. z o.o. (spółki przejmującej) z A. sp. j. (jako spółką przejmowaną), na podstawie art. 492 § 1 pk1 k.s.h. Organ I instancji odmawiając dokonania wnioskowanej zmiany przywołał treść przepisu art. 494 § 2 k.s.h, który stanowi, że "Na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej". Wskazał, iż zgodnie z art. 618 k.s.h "Przepisy art. 494 § 2 i art. 531 § 2 stosuje się do koncesji, zezwoleń oraz ulg przyznanych po dniu wejścia wżycie ustawy, chyba że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub na spółkę nowo zawiązaną. Następnie stanął na stanowisku, iż skoro ustawa Kodeks spółek handlowych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. (art. 633 k.s.h.) natomiast koncesja na prowadzenie apteki przy ul. [...] w [...] została udzielona w dniu [...] października 2000 roku, to w świetle obowiązującego prawa nie jest możliwe dokonanie zmiany zezwolenia na postawie art. 494 § 2 k.s.h. Organ podkreślił przy tym, iż przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy kodeks spółek handlowych nie przewidywały przejścia uprawnień wynikających z koncesji/zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w wyniku połączenia spółek na spółkę przejmującą. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. strona zaskarżyła ww. decyzję w całości zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 285 § 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz.U. 1934 nr 57 poz. 502, dalej Kodeks handlowy) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż spółka działająca pod firmą M. sp. z o.o. nie przejęła zezwolenia udzielonego spółce działającej pod firmą A. sp. j., podczas gdy z dyspozycji ww. przepisu wynika, iż M. wstąpił we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, co miało wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 494 § 2 k.s.h. w zw. z art. 618 i art. 633 k.s.h. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że Odwołujący nie mógł zostać zezwoleniobiorcą w zakresie zezwolenia na prowadzenie apteki, podczas gdy dotychczasowe przepisy nie wykluczały takiej okoliczności, co miało wpływ na wynik sprawy. 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i niewskazanie w skarżonej decyzji właściwej podstawy prawnej i niewyjaśnienie przesłanek, którym kierował się [...]WIF, w zakresie okresu sprzed 1 stycznia 2001 r. (przed wejściem w życie ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych), który dotyczył przepisów Kodeksu handlowego i ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. z 1991 r. Nr 105, poz. 452 ze zm., dalej ustawa o aptekach), które powinny mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7,8,11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, iż Spółka nie mogła być podmiotem przejmującym zezwolenie, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika taka okoliczność, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie wyżej wymienionej decyzji i wydanie decyzji w przedmiocie zmiany decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2000 roku, ewentualnie z ostrożności procesowej o uchylenie skarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny powiadomił stronę o zamiarze zakończenia postępowania i wydania decyzji. Jednocześnie organ pouczył Stronę o przysługujących jej prawach. Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podtrzymując stanowisko w niej prezentowane. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła w całości decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września2016 roku Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 494 § 2 w zw. z art. 618 i art. 633 ustawy z dnia 15 września 2000 roku kodeks spółek handlowych (Dz.U. 2000 Nr 94, poz. 1037 ze zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że skarżąca z dniem połączenia nie wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki wynikające z zezwolenia podczas, gdy organ powinien uznać, że wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki wynikające z zezwolenia z dniem połączenia ze spółką działającą pod firmą: A. spółka jawna (dalej: "Spółka Przejmowana"); 2) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, niewskazanie w skarżonej decyzji właściwej podstawy prawnej i niewyjaśnienia przesłanek, którym kierował się organ, oceniając znaczenie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 2001 roku , tj. przed wejściem w życie k.s.h., czyli przepisów Kodeksu Handlowego i ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. z 1991 r. Nr 105, poz. 452 ze zm. (dalej: "Ustawa o środkach farmaceutycznych"), które powinny mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie; 3) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, iż skarżąca nie mogła być podmiotem przejmującym zezwolenie, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika taka okoliczność; 4) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 kpa poprzez złamanie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez nieuwzględnienie faktu, że [...]WIF wskazał Spółce, że przejmie wszystkie prawa i obowiązki wynikające z zezwolenia, a następnie wydał decyzję odmawiającą zmiany zezwolenia podczas ,gdy organ powinien uwzględnić niekonsekwencję [...]WIF prowadzącą do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i wydać decyzję zmieniającą zezwolenie zgodnie z wnioskiem Skarżącego. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 punkt lit a oraz lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a." i zasądzenie kosztów od organu na jej rzecz Skarżącego na podstawie art. 200 w związku z art. 210 p.p.s.a. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po przeprowadzeniu oceny legalności decyzji administracyjnych wydanych w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – doszedł do przekonania, że zostały one wydane zarówno zgodnie z przepisami prawa materialnego, jak również przy zachowaniu wszelkich stosownych zasad oraz norm regulujących przebieg postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom strony skarżącej, organy administracji publicznej nie dopuściły się obrazy przepisów art. 494 § 2 k.s.h. w związku z art. 618 k.s.h. i art. 633 k.s.h., dokonując ich właściwego zastosowania do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, wydając obie sporne decyzje administracyjne, organy Inspekcji Farmaceutycznej nie dopuściły się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na końcowy wynik sprawy. Bezspornym jest w sprawie, iż skarżąca przeprowadziła proces połączenia poprzez przejęcie ze Spółką przejmowaną, który zakończył się [...] maja 2016 roku wpisem do Rejestru Przedsiębiorców KRS faktu połączenia skarżącej (jako Spółki przejmującej) ze Spółką przejmowaną. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 roku wystąpiła ona o zmianę zezwolenia (przysługującego uprzednio Spółce Przejmowanej) poprzez wpisanie jako podmiotu uprawnionego do prowadzeni apteki objętej zezwoleniem skarżącej. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 494 § 1 k.s.h. "Spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki". Zgodnie § 2 ww. przepisu "na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej". Powyższa zasada sukcesji uniwersalnej jest m.in. ograniczona przez przepisy przejściowe ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U.2013.1030 ze zm.), tj.: art. 618 k.s.h., zgodnie z którym: "przepisy art. 494 § 2 i art. 531 § 2 stosuje się do koncesji, zezwoleń oraz ulg przyznanych po dniu wejścia w życie ustawy, chyba że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub na spółkę nowo zawiązaną". Decyzja nr [...] z dnia [...] października 2000 r. weszła do obrotu prawnego z dniem [...] października 2000 r. (data doręczenia decyzji stronie), a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, która zgodnie z art. 633 k.s.h. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. W związku z powyższym, z dniem połączenia nie doszło do przejścia zezwolenia nr [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...], przy ul. [...] ze spółki A. sp. j. na spółkę M. sp. z o.o. W konsekwencji prawidłowa była konkluzja organów obydwu instancji o braku podstawy prawnej do dokonania zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem strony, co czyni niezasadnym zarzut opisany w pkt 1 skargi. Odnośnie zarzutu wskazanego w punkcie 2 należy podnieść, że przepisy przejściowe ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U.2013.1030 ze zm.), tj.: art. 618 k.s.h. nie pozostawiają żadnych wątpliwości w kwestii przejścia na spółkę przejmującą zezwoleń i koncesji udzielonych przed 1 stycznia 2001 r. i w związku z powyższym, w tym zakresie zastępuje dyspozycję art. 285 § 3 Kodeksu handlowego. Odnosząc się do zarzutu wskazanego w punkcie 3 skargi, należy podnieść, że Główny Inspektor Farmaceutyczny prawidłowo ustalił istotne dla sprawy okoliczności, czyli przede wszystkim moment wejścia w życie decyzji, której dotyczył wniosek strony, co doprowadziło do prawidłowego wniosku, zgodnie z którym nie doszło do przejścia zezwolenia nr [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...], przy ul. [...] ze spółki A. sp. j. na spółkę M. sp. z o.o. Odnośnie zarzutu wskazanego w punkcie 4 skargi należy zauważyć, że nie może być mowy o istotnym naruszeniu zasady zaufania do organów polegającym na wprowadzeniu skarżącej w błąd przez organ co do możliwości – lub jej braku - przejęcia zezwolenia na prowadzenie apteki w drodze sukcesji uniwersalnej, gdyż decydującym był stan prawny związany z ustaleniem daty wejścia decyzji zezwalającej do obrotu prawnego i konsekwencje wynikające z mocy samego prawa (ex iure), nie podlegające swobodzie decyzyjnej organu. Reasumując należy wskazać, iż przepis art. 494 § 2 k.s.h. wprowadził do polskiego systemu zasadę sukcesji generalnej w przypadku fuzji (także w przypadku fuzji per incorporationem mającej miejsce w niniejszej sprawie), odniesioną do praw i obowiązków wynikających z prawa administracyjnego. Fuzja per incorporationem polega na przeniesieniu całego majątku spółki przejmowanej na spółkę przejmującą - w zamian za co spółka przejmująca wydaje udziały lub akcje wspólnikom spółki przejmowanej. Połączenie następuje z dniem wpisu do odpowiedniego rejestru właściwego według siedziby spółki przejmującej. Wpis ten powoduje skutek w postaci wykreślenia spółki przejmowanej. Wykreślenie następuje z urzędu (vide: m. in. /w:/ Kodeks spółek handlowych. Komentarz, (red.) Prof. Janusz A. Strzępka, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012 r., s. 1198 i nast.). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, iż prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione (zob. m. in. G. Łaszczyca, R. Sasiak, Łączenie spółek kapitałowych a sukcesja praw i obowiązków ze sfery publicznoprawnej (wybrane zagadnienia), Prawo Spółek z 1999, nr 4, s. 3). Zasadniczo są one nieprzenoszalne (zob. także A. Szumański /w:/ Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2003, t. IV, s. 244 i nast.). Dla zmiany tej reguły konieczna jest wyraźna norma prawna. Ta generalna zasada doznaje jednak pewnych wyjątków. I tak, art. 494 § 2 k.s.h. wprowadza wyjątek od generalnej reguły. Przyjęta zasada sukcesji administracyjnoprawnej ma dwie istotne cechy: wskazuje przykładowo prawa i obowiązki administracyjnoprawne oraz ma ograniczony charakter (w kilku aspektach). Zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega na tym, że, co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Jednakże sukcesja administracyjnoprawna ma ograniczony charakter. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo, gdy decyzja o przyznaniu tak stanowi. W ocenie Sądu należy wyraźnie zaznaczyć, że przepis art. 618 k.s.h. stanowi ograniczenie w stosunku do zasady sukcesji generalnej. W myśl tego przepisu art. 494 § 2 k.s.h. ma zastosowanie jedynie do koncesji, zezwoleń, ulg przyznanych po wejściu w życie kodeksu spółek handlowych, chyba że przepisy dotychczasowe akceptowały przejście takich uprawnień na sukcesorów. Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że dopiero Kodeks spółek handlowych (w przeciwieństwie do Kodeksu handlowego z 1934 r.) wprowadził kompleksową regulację łączenia i podziału spółek, przewidując w tym zakresie sukcesję uniwersalną (pełną lub częściową) praw i obowiązków, w tym o charakterze administracyjnoprawnym. Skoro przepis art. 633 k.s.h. stanowi, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., to wobec tego uznać trzeba, że możliwe jest jedynie przejęcie koncesji, ulg, czy zezwoleń przyznanych po dniu 1 stycznia 2001 r., chyba że przepisy dotychczasowe akceptowały przejście takich uprawnień na sukcesorów. A contrario, skoro pod rządami Kodeksu handlowego brak było regulacji dotyczącej sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, nie jest możliwe przeniesienie w tym trybie zezwolenia na prowadzenie apteki, przyznanego przed tą datą. Podkreślenia wymaga, iż analogiczne poglądy wypowiedział Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt: VI SA/Wa 2462/12, a Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował je w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 2066/13 (dostępne w bazie orzeczeń CBOIS). Poglądy prezentowane w uzasadnieniach ww. wyroków Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela. Z uwagi na powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.