VI SA/Wa 2303/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 P.0008-0021), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), art. 87 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 2, art. 92 ust. l pkt 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, póz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.11.1. ust. 1 b załącznika do tej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] sierpnia 2005 r. wniesionego przez skarżącą P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 600 (sześćset) złotych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło nie okazanie 3 sztuk wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nie prowadzenia pojazdu przez kierującego pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym [...] stwierdzenie podczas kontroli w dniu [...] czerwca 2005 r. i zostało udokumentowane protokołem nr [...]. Podczas kontroli, kierowca okazał m. in. licencję Nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, list przewozowy CMR w którym w rubryce przewoźnik była wpisana P. SP. z o.o. z siedzibą w W. Kierowca – M. W. oświadczył, iż posiada własną działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług jako kierowca. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 7 rozporządzenia 3821/85, za żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. Na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o czasie kierowców, kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia nr 3820/85/EWG, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które powinno zawierać w szczególności następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres, którego dotyczy, wskazanie przyczyny nieposiadania wykresówek, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85/EWG, miejsce i data wystawienia, podpis pracodawcy. Zgodnie z art. 31 ust. 2 w/w ustawy, zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1, pracodawca wystawia i wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego. W przypadku, gdy kierowca w określonych dniach nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego, pracodawca niezwłocznie wystawia i przekazuje zaświadczenie na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli. Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za przejazd po drogach krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Według art. do art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł. do 15.000 zł. Konsekwencją powyższych naruszeń jest treść odpowiednich punktów załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, iż to kierowca powinien być ukarany za naruszenia czasu pracy kierowcy, organ wskazał, że podmiotem naruszeń ustawy o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców są przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Zgodnie z normą art. 92 ust. 1 to podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne ponoszą odpowiedzialność za naruszenia m.in. ustawy o czasie pracy kierowców. Powyższy art. określa, iż tylko podmioty, które wykonują usługi transportowe lub przewozy na potrzeby własne, to znaczy w sposób ciągły i zorganizowany wykonują w/w działalność gospodarczą, odpowiadają na naruszenia przepisów ustaw określonych w art. 92 ust. 1. W świetle obowiązujących przepisów prawa za działania i zaniechania kierowcy, odpowiedzialność administracyjno-prawną ponosi przedsiębiorca trudniący się transportem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżący) wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nie kwestionując nie okazania podczas kontroli wykresówek, skarżący podnosił, iż sankcja administracyjna o charakterze prawno-karnym powinna być zastosowana wobec kierowcy, tj. osoby bezpośrednio odpowiedzialnej za naruszenia wymaganych obowiązków. Zarzucił naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie podkreślając, iż adresat decyzji został ustalony prawidłowo bowiem odpowiedzialność na naruszenia przepisów wskazanych w decyzji ponosi podmiot wykonujący transport drogowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności jej z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Skarżący nie neguje ustalonego stanu faktycznego, tj. nieokazania 3 wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, kwestionuje odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia. W ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, iż za stwierdzone naruszenia przepisów aktów prawnych, wskazanych w decyzji ponosi skarżący a nie kierowca, pomimo, że jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług jako kierowca. Skarżący jest przedsiębiorcą, który wykonuje międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy na podstawie licencji okazanej przez kierowcę. Przepisy ogólne zawarte w art. 4 pkt 1 - 2 ustawy o transporcie drogowym, jak w art. 5 ust. 1-3 ustawy stanowią o wymogach ustawowych, jakie muszą spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o udzielenie licencji. Z istoty przepisu art. 4 pkt 17 wynika, że licencja jest decyzją administracyjną uprawniającą do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Licencji, w myśl art. 13 nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią (z zastrzeżeniem ust. 2). Ustawodawca udzielając przedsiębiorcy uprawnienia administracyjnego do wykonywania tej szczególnej działalności gospodarczej nałożył na niego jednocześnie obowiązki, których naruszenie prowadzi nie tylko do sankcji zagrożonych karą pieniężną zawartych w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, ale i do cofnięcia udzielonego mu uprawnienia, o czym stanowi art. 15 ustawy. Żeby prowadzić działalność gospodarczą w oparciu o przepisy ustawy transportowej, skarżący musiał (i nadal musi) spełniać wskazane w ustawie wymogi do uzyskania licencji. Podkreślenia wymaga, że udzielenie licencji przez uprawniony organ poprzedza sformalizowana procedura administracyjna mająca na celu wykazanie przez zainteresowanego przedsiębiorcę spełniania szeregu kryteriów. Innymi słowy działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych podlega ustawowej limitacji i poddana jest surowym rygorom. Wyrazem tego jest w szczególności art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego i to przy spełnieniu określonych w pkt 1 - 5 wymogów: - dobrej reputacji; - legitymowania się certyfikatem kompetencji zawodowych przez przynajmniej jedną z osób zarządzających przedsiębiorstwem; - posiadania sytuacji finansowej zapewniającej podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego potwierdzonej dostępnymi środkami finansowymi, majątkiem lub ostatnim bilansem rocznym przedsiębiorstwa w określonej ustawą wysokości, - przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz muszą spełniać wymagania określone w przepisach ustawy, przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców, a także nie być skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, wiarygodności dokumentów lub środowisku; - posiadać tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany. Na mocy art. 5 ust. 1-3 ustawy otrzymując uprawnienie administracyjne do wykonywania transportu drogowego skarżący poddał się wymogom i określonym w ustawie obowiązkom w zakresie przestrzegania zasad podejmowania i wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Unormowanie określone w art. 5 ust 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym jako jedno z kryteriów uzyskania licencji wprost zastrzega od ubiegającego się spełnienia wymagań określonych w przepisach ustawy o transporcie, ustawy o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców bez względu na to, czy przedsiębiorca będzie osobiście wykonywał przewozy, czy zatrudnieni przez niego kierowcy, czy także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz. Zasada wskazana w tym przepisie jednocześnie statuuje odpowiedzialność przewoźnika za osoby którymi posługuje się w wykonywaniu licencjonowanej działalności, bez względu na rozróżnienie ich sytuacji prawnej, czy jako zatrudnionych kierowców czy innych osób niezatrudnionych, ale wykonujących osobiście na jego rzecz przewozy. Tak na gruncie prawa administracyjnego – względem organu udzielającego licencji jak i na gruncie prawa cywilnego – względem strony umowy przewozu (art. 774 w zw. z art. 474 kc) obowiązują zasady, zobowiązujące przewoźnika w zakresie działalności jego przedsiębiorstwa do odpowiedzialności jak za własne działanie lub zaniechanie za działania i zaniechania osób, z których pomocą wykonuje zobowiązanie, jak również osób, którym wykonanie zobowiązania powierza. Innymi słowy, racjonalny ustawodawca na mocy uprawnienia administracyjnego za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy - z podmiotowego punktu widzenia - obciążył odpowiedzialnością przedsiębiorcę i jego organy. Przedsiębiorca korzysta z pełnej swobody w wyborze osób, które na jego rzecz wykonują przewozy: czy będą to kierowcy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, czy kierowcy świadczący osobiście usługi kierowania pojazdem - jako podmiot gospodarczy. Konsekwencją ustawowego ukształtowania odpowiedzialności podmiotów wykonujących transport drogowy za naruszenia wymienione w art. 92 i niewymienione w ustawie o transporcie drogowym, w obowiązujących normach ogólnych, o których mowa w art. 5 ust 1 pkt 4 są nie tylko kary pieniężne przewidziane w art. 92 ustawy jak i w załączniku do niej, ale i kary dalej idące - włącznie z cofnięciem licencji. Znamienne jest, że w katalogu naruszeń prawa, którego skutkiem jest obligatoryjne cofnięcie licencji przewoźnikowi ustawodawca wymienił rażące naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców lub kwalifikacji kierowców (art. 15 ust. 1 pkt e), zaś fakultatywne cofnięcie licencji: w sytuacji rażącego lub wielokrotnego naruszenia przepisów w zakresie dopuszczalnej masy, nacisków osi lub wymiaru pojazdu (art. 15 ust. 3 pkt 2), czy samowolnej zmiany wskazań urządzeń pomiarowo-kontrolnych zainstalowanych w pojeździe (art. 15 ust. 3 pkt 4). Kolejnym potwierdzeniem słuszności przyjętej hierarchii odpowiedzialności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy (lub przewozy na potrzeby własne), jest obowiązujące od 1 stycznia 2004r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 grudnia 2003r. w sprawie postępowania z dokumentacją związaną z pracą kierowcy (Dz. U. Nr 230, poz. 2303), które w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego zatrudnienie i spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą na mocy § 2 ust. 2 w zw. z § 2 ust.1 stosuje się odpowiednio do kierowcy wykonującego osobiście przewozy na rzecz przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy - nakładają na tego ostatniego obowiązek wystawienia zaświadczenia. Na uwagę zasługuje zatem jednoznaczne ukształtowanie przez ustawodawcę odpowiedzialności uprawnionego z licencji mimo, że naruszenia są bezpośrednim skutkiem działania, bądź braku działania zatrudnionego kierowcy lub osoby niezatrudnionej przez przedsiębiorcę, lecz wykonującej osobiście przewozy na jego rzecz, czyli także kierowcy świadczącego osobiście usługi kierowania pojazdem - jako podmiot gospodarczy. Sąd podzielił zatem w pełni pogląd wyrażony przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, iż adresatem norm objętych ustawą o transporcie drogowym - w dacie kontroli pojazdu jest skarżący, bowiem zgodnie z art. 92 ust. l pkt 2 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym karze pieniężnej podlega podmiot, który wykonywał transport drogowy w dniu kontroli - naruszając obowiązki lub warunki wynikające z obowiązujących w tej dacie przepisów. Bezspornym jest, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w już po dacie uzyskania przez Rzeczypospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088), kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych podlega karze, których katalog zawarty został w załączniku do ww. ustawy. W przedmiotowym stanie faktycznym miało miejsce naruszenie przepisu art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 P.0008-0021). Podnieść należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Ust. 2. stanowi, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Zgodnie z art. 90 ust. 3 Konstytucji oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U. Nr 57, poz. 507 z późn. zm.) uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 kwietnia 2003 r. zostało zarządzone i przeprowadzone referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 66, poz. 613). W związku z powyższym, Prezydent został upoważniony do ratyfikowania Traktatu Akcesyjnego, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. Traktat został przyjęty, ratyfikowany i potwierdzony w dniu 23 lipca 2003 r. przez Prezydenta R P i ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 90, poz. 864. Na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii Europejskiej, które obowiązuje bądź bezpośrednio, bądź wymaga wdrożenia do krajowego porządku prawnego. Na porządek prawny Unii Europejskiej składa się prawo pierwotne oraz prawo wtórne, uzupełniane orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS). Podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie ETS, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Do aktów prawa pierwotnego zalicza się przede wszystkim traktaty wraz z towarzyszącymi im załącznikami i protokołami. Obecnie do obowiązujących traktatów należą m.in. Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej, Traktat o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej oraz Traktat o Unii Europejskiej. Ponadto do prawa pierwotnego zalicza się wszelkie kolejne traktaty nowelizujące oraz traktaty o przystąpieniu nowych państw. Zgodnie z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej do aktów wspólnotowego prawa wtórnego należy zaliczyć m.in. rozporządzenia, które są aktami wiążącymi w całości i bezpośrednio stosowanymi w każdym państwie członkowskim. Zatem akty te stają się częścią krajowych systemów prawnych bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynności wdrożeniowych i wywierają skutki bezpośrednie. (Stosownie do art. 249 II TWE [189 II] rozporządzenia mają ogólne zastosowania i "obowiązują we wszystkich swoich częściach" oraz stosuje się je "bezpośrednio w każdym państwie członkowskim"). Rozporządzenia mają taką samą moc obowiązującą we wszystkich państwach członkowskich i są zintegrowane z systemami prawnymi państw członkowskich. Ich obowiązywanie zależy jedynie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Mając powyższe na uwadze, skargę uznano za nieuzasadnioną i dlatego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji.